历史悠久的城市大都有精彩纷呈的传说。没有到过成都的人,也都知道那里天府之国的美誉。杜甫曾有诗云:“晓看红湿处,花重锦官城。”五代后蜀后主孟昶曾在成都遍植芙蓉,成都别称“蓉城”。蜀锦芙蓉,美不胜收。

  进入新千年当改革从一个动词渐渐变成一个名词时,成都进行的土地改革实验意义逐渐凸显。2008年城乡居民的收入差距比2003年还在扩大,绝对差距达到了人均12000元。而这五年,成都作为我们国家少有的几个有千万人口以上的大都会城市,城乡人均收入差距却在缩小。

  北京大学周其仁教授说:城乡统筹虽然只有四个字,却代表了国民经济的全局。成都的吸引力来自城乡统筹的全局意义。总结成都经验,对探索我国下一步土地制度改革意义重大。

土地流转:成都四步走

  第一步:提出三个集中
  我国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构,城乡分割,城乡收入差距不断扩大,治本之策需统筹城乡发展。四川省成都市从2003年开始,就把城乡统筹作为地方施政纲领。几年来,该地区创造了丰富的综合改革实践经验。利用西部大开发的机会,先期规划工业项目开始往那里移动,投资往那里移动。在2003年成都借鉴江浙经验提出“三个集中”:将空间资源仔细分配,工业项目向工业区集中,农民要向中心村、集镇和城市集中,耕地要向种田能手集中。

  第二阶段:城乡之间搞挂钩交易
  从2004年到2007年,成都的城市化矛盾加重,国土部提出如果农村的建设用地收缩一亩,城市的建设用地就扩大一亩相挂钩的办法。挂钩政策在城市化加速的背景下发生。成都用这个政策在城乡之间,以国土交易中心为平台一批一批地搞挂钩交易。首先它当中间人先借钱给农村集体,让集体腾出地来把指标给它,然后用指标跟高价地去换,获得差价,然后拿出钱来给农村建设用地投资。

  第三阶段,2008年以后开始研究土地权利的设计
  
“三个集中”最后集中的主要是农民,2008年1月成都就计划启动农村产权改革,其中最重要的工作是确权。先把已有的资源划清楚,谁家的房子多大,宅基地多大,院盘多大,给一个法律表达,确定了资源的主体,然后开始议价。确权推动了土地市场化的流转,搭建了农村集体土地交易的平台。成都最成功的做法就是在确权方面进行了地方统筹。这种地方统筹不是证券化,而是通过用增减挂钩政策加快农村产权改革。

  第四阶段,土地流转交易
  有效的保护体系建立了起来,更重要的是清楚的产权建立以后,推进了土地的市场化流转。因为现在人口已经流动了起来,农民进城可能永远不回农村了,那他原来拥有的土地和房屋权利就得有一套相应的权利体系来保证它的流转。这是中国几十年没有完成的任务,现在成都完成了。于是就有了第四步,2010年以来,成都在确权流转的基础上,推动了全面土地流转交易的进行。

成都地改三启示


启示一:“级差土地收入”

  自上世纪90年代以后,中国城镇建成面积的扩大速度快于人口的城镇化率。虽然资源与人口的积聚程度都在提高,但空间资源的集约与积聚程度,还是赶不上人口和劳力的积聚程度。城市扩大,农村也扩大,两头挤占,使得中国本来就不算富余的那点耕地,成为需要政府特别保护的对象。这些说明,在利用资源的积聚与集中、释放更多级差土地收入这个方面,还有很大的差距和余地。

   在成都已大范围开展的“国土整治(包括农地整治和村庄整治)的经验中,我们看到推进农村国土整治所需要的庞大资本,基本上不可能来自农村和农民的自我积累,而只能来自于城市化推高了的土地收益。通过农村国土整治所增加的农地和农村建设用地指标,又经由“占补平衡”和“增减挂钩”,进一步推动土地资源的集 约利用,从而释放出更多的级差土地收益。唯有城乡统筹才可能形成城市资本与农村闲散土地资源的良性互动,才能在城市化进程中更集约利用日益稀缺的土地资源,并为更公平地分配级差土地收益提供经济基础。


启示二:“确权”是土地流转的前提与基础

  成都的实践提醒大家注意我国有比土地流转更根本、更基础的工作有待完成,即对农村各类土地和房产资源普遍的确权、登记和颁证。成都市2003年提出通过“三个集中”来推进城乡统筹,到2008年提出全面推进农村产权改革,其首要内容就是确权。确权,不仅限于明确界定土地的集体所有权,而且要明确界定所有农村耕地、山林、建设用地和宅基地的农户使用权或经营权,以及住宅的农户所有权。
  如果不以确权为前提和基础,贸然以行政手段发动大规模的土地流转,那么这个流转的主体就不可能是农民,却很可能是其他权力主体,从而使土地流转成为其他权力主体侵犯农民财产权利的又一轮机会。那样的话,就背离了城乡统筹的初衷。


启示三:探索改革现行国家征地

  成都的改革不仅涉及土地管理制度和政策的小调整,而且涉及现行国家征地制度的根本变革。从战略目标上看,十七届三中全会已经提出要区分公益性用地和经营性用地,并“逐步缩小征地范围”的战略目标。从未来看,唯有公益性用地才可以动用国家强制性的征地手段。这是因为,唯有为了公益而行使国家的强制征地权,才在公理上讲得通。目前盛行的为经营性项目而随意动用国家强制力,早就是说不通的事情了。

界定农民权利

改革参照系
权利界定产生的重大影响

 

不依赖政策的改革
农民不需要“被保护”

 

  第一个参照系,是上世纪80年代早期的农村联产承包,把农地的耕作权还给了农民,基本解决农村常年解决不了的温饱问题。第二个参照系,是从上世纪80年代中后期到90年代,把农产品的销售权、卖粮权还给了农民,恢复了市场,根本废除了统购统销制,结束农副产品多少年供不应求的历史。第三个参照系,上世纪90年代中后期在城市居民中改革了住房制度,结束了单位福利分房体制,搞了房改房,也是还权于民,结果就创造出一个城市房地产产业,史无前例地改善了我国城镇居民的住房条件,也为保障性住房的建设提供了经济基础。

 

  成都经验不单是将地方财政性资源向农村和农民倾斜,而且启动了土地制度和其他制度方面的改革,通过重新界定财产权利,使经济资源在城市化加速积聚和集中所带来的土地级差收入,在分配上更好地兼顾城乡人民的利益。要保护农民利益,最重要的就是确立农民的权利,其中特别包含财产的转让权。我们再不能把农民看作是被监护对象,要承认农民和城里人一样,同样关注自己的利益,同样能对环境的机会和风险做出理性反应。问题是他们要有权这么做。

成都模式:伸张个人权利

   约翰·奈斯比特是个未来学家,因1982年创作《大趋势》一书闻名于世。这本预言世界发展趋势的书曾高居《纽约时报》畅销书排行榜两年之久。从2000年开始,约翰·奈斯比特将目光投向中国,他与妻子在天津创立“奈斯比特中国研究所”。2011年他们出了一本新书,名字叫“中国大趋势:成都模式”。在奈斯比特眼中的“成都模式”指得是中国实现城乡一体化发展的新模式。奈斯比特主要从产权改革、基本公共服务均等化和基层民主建设三个方面来阐述成都模式。

   奈斯比特认为消除城乡差别,从根本上要建立“尊重个人权利”的价值观。成都模式的核心,就是基于对个人权利的尊重——成都改革的三大支柱“产权改革、公共服务均等化、基层民主”,无非都是以尊重个人权利特别是农民与农民工的权利为标志。


  

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