编者按

医改困局新型城镇化——路在何方?     上世纪八九十年代,中国小城镇在数量上的大规模扩张,让很多人看到,它可能造成重复建设严重、资源利用效能低下等一系列问题。而在此后,认为大城市是有效率的人口集聚方式的学者,也颇为沮丧地遭遇了“大城市病”:交通堵塞、房价飞涨、就业困难,甚至在城市内部出现二元结构。而决策层在此时重新反省城镇化道路,对“城镇化”进行再审视。
     2012年以来,李克强在多个场合多次提及城镇化,被外界解读为李克强主政中国经济的总抓手,用新思维、新方法来破解之前城镇化只重速度不重质量的问题。主流观点认为新型城镇化将是中国经济增长的持久动力,未来扩大内需的最大潜力所在。
    如何确保城镇化是农民利益最大化的城镇化,而不是房地产商的盛宴和地方政府突破工业用地瓶颈的捷径,或者只是发掘农村这个最大潜力内需市场的急功近利?其中的关键是,什么人,站在谁的角度,以什么方式来推进城镇化。
    自上而下推行的事,立意再正确、意义再重大,倘若没有底层响应,还是免不了成为落不得地的空头文章。城镇化还是城镇神化?还待证明。 [我来说两句]

各地农村城镇化纪实
城镇化是市场化的结果而非政策工具

改革开放30多年至今,我们可记得什么时候搞过城镇化的规划?可曾制定过什么样的城镇化政策?从来就没有。没有宏伟蓝图,没有统筹兼顾,没有配套政策,没有资金安排,甚至连试点推广都没有。改革解放了资源和生产要素,资源与要素的自由流动导致城镇化水平的提高。随着企业与人口集中到城镇地区,聚集效应越来越显著,城镇经济的效率进一步提高,而产生聚集效应的,依然是那只看不见的手。

 

城镇化是城乡经济、市场发展的自然结果

城镇化的提高并非来自政府主动的和有意识的推动,而是城乡社会、经济、市场、产业和文化发展的自然结果,就像小孩子的身高是自然生长的结果,而不是家长调控的变量。家长可以提供营养,但不能打鸡血、喂激素,操控孩子的生长过程。同理,政府也不应自己动手,圈地迁人,按图造城,而应该并且只能是营造有利于城镇化的法律和政策环境。

价格信号指导城乡资源的流动与组合

政府做的只是打破计划体制,一只“看不见的手”市场无声无息而又有效地组织和协调了城镇的经济活动,价格信号指导了城乡资源的流动与组合。在价格信号的指导下,资源必然流向更有效的地方。农民一定会寻找最适合自己的工作,这意味着劳动力的有效使用。

资源配置效率提高加速了城镇化进程

自利的企业和个人无意中提高了社会资源配置的效率,也在无意中提高了城镇化的程度。“无心插柳柳成荫”,迄今为止的城镇化是谁也没有、也不可能预料到的一个结果。政府过去做的和今后应该做的是促进资源的自由流动,或者更现实一点讲,起码不要为资源的市场化配置制造障碍。

新型城镇化必须清除的体制之障
  No.01

农村土地确权政策应当先行一步

城镇化的前提是什么?城镇化的前提是资源和生产要素的自由流动,还在计划体制下城镇化是提高不了的,因为农民被这个计划体制死死的拴在土地上,死死的拴在他的家乡。农村土地实现确权后,土地流转速度加快,农民可以自由选择行业、选择工作,城镇化就这么起来了。

No.02

改变土地管理制度破除土地财政

土地出让收入有“第二财政”之称,与之相关的税费是地方政府收入的重要来源,掌握着土地供应权的地方政府“以地生财”,不改变现行土地管理制度,切断地方政府卖地生财动力机制,“人的城镇化”永远赶不上“土地的城镇化”,也背离了城镇化使农民真正实现职业和身份转换这个核心。

No.03

户籍制度改革是关键一环

“户籍制度变革和建立农村制度的退出机制是农民进城的关键,地市级以下可以全部放开。在提高城镇化的质量的道路上不能盲目地追求统计数据上的城镇化率,而是要把实践人口的城镇化作为主要任务。应推动户籍制度改革,逐步放开城市落户限制,有序地推进农业转移人口市民化的进程。

No.04

取消对资源自由流动的行政性限制

一方面,放松对银行和金融市场的管制,金融机构可根据收益和风险平衡的原则,自行参与城镇化建设,政府以利息补贴等方式适当引导;另一方面,开放服务业和国有垄断行业,允许资源和生产要素自由流入,创造更多的城镇就业机会。

真正的城市化应解决的具体问题

推进城市化的澎湃激情,需要建立在基于一般规律和中国国情的对城市化内涵的准确理解之上。没有伴随农民工市民化的城市化,不能充分履行中国现阶段所迫切期待于城市化的必要功能。

 

基本公共服务均等化

在中国目前的情况下,由于没有城市本地户口,农民工在基本社会保险制度、最低生活保障及其他社会救助项目、子女义务教育、保障性住房等基本公共服务上的覆盖率,大大低于城镇居民和户籍就业人员,其中许多项目甚至在制度上就把农民工排斥在外了。因此,基本公共服务均等化,是新型城镇化必须解决难题。

挖掘劳动力供给潜力

中国15岁-59岁劳动年龄人口已于2010年到达峰值,随后开始负增长。伴随着劳动力供给的变化,资本边际回报率也已经开始降低。一旦人口结构向着不利于经济增长的方向发生变化,即人口红利消失的话,潜在经济增长率必然下降。改变现行的计划生育政策才能保证未来劳动力供给。

转变农业生产方式

中国目前“三农”事业仍然是建立在政府补贴的基础上,而不是靠现代化的生产方式以及价格激励机制。着眼于未来,构造现代化农业的生产方式基础,已经越来越具有紧迫性。而这个符合经济发展规律的过程,需以农业人口转移的彻底性为前提条件。

中国十年城镇化,钱从哪里来?

银行贷款:支持城镇化力度上有分歧

  大部分商业银行还是希望按照商业化原则考虑城镇化相关贷款的投放,但国家开发银行、建设银行和农业银行则明确表态要支持。显然,各银行对是否加大信贷支持城镇化上存在分歧。国家开发银行1月底发布的新闻稿明确表示,将一半以上的新增贷款投向城镇化及配套建设。

债券融资:发改委不愿放量城投债

   在大力发展直接融资市场的热潮中,各级政府也寄望于中央代发地方债、城投债,甚至市政债来获得资金。央行行长周小川曾指出,可以借鉴国际上的金融工具,比如资产证券化、市政债等。来自城投债的审批机构之一的发改委副总任张晓强明确表示,不会因为城镇化而大规模放行城投债发行。

中央的小步子,地方的大愿景

  今年发改委报告中制定的2013年中国城镇化率目标为53.37%,较上年仅增长0.77个百分点,而过去五年的年均增长幅度为1.34个百分点。中央的“小步子”与各地方的大愿景形成强烈反差。未来在实践过程中,只有中央政府控制好花钱的速度,城镇化才能成一锅慢炖靓汤。

模式选择:大城市还是小城镇

纵观各国城镇化模式,主要分为两种类型,一种是超大城市(日本)和中心城市辐射型(韩国)为主的集中式城镇化模式,另一种是以中小城镇主导型(德国)为主的分散式城镇化模式。在政策层面上,中国一直鼓励的是后一种城镇化模式。

 

上世纪80年代:控制大城市 发展小城镇

上世纪80年代开始,国家鼓励发展小城镇,1982年全国城市规划会议明确提出执行“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城镇”的城镇化方针。今天人们看到的小城镇多数属于农村集镇性质,聚集效益差,转移农村人口作用有限,不利于真正实现城镇化。

1998年:“小城镇,大战略”

1998年中央提出“小城镇,大战略”,发展小城镇是主要政策取向。中国之所以取“城镇化”弃“城市化”的表述,也与此有关,意在鼓励小城镇发展。从就业角度来看,大城市吸纳就业的能力最强,中小城市次之,小城镇居后。因而发展小城镇并非城镇化的理想路径选择。过去的城镇化过程中走了一些弯路。

21世纪以来:大中小城市和小城镇协调发展

从“十五”计划开始,城镇化发展方针表述有所变化,即大中小城市和小城镇协调发展,但是鼓励发展小城镇的思路仍未改变。“十一五”规划延续了这一思路。这一建议被采纳、吸收,在“十二五”规划和即将出台的城镇化发展总体纲要——《全国促进城镇化健康发展规划(2011-2020年)》中均有体现,全国20个城市群将构成中国未来的城镇体系。

城镇化样本:几家欢乐几家愁

成都城镇化样本:城乡统筹的地改经验

土地确权:2008年1月成都就计划启动农村产权改革,其中最重要的工作是确权。先把已有的资源划清楚,谁家的房子多大,宅基地多大,院盘多大,给一个法律表达,确定了资源的主体,然后开始议价。

土地流转交易:确权推动了土地市场化的流转,搭建了农村集体土地交易的平台。成都最成功的做法就是在确权方面进行了地方统筹。这种地方统筹不是证券化,而是通过用增减挂钩政策加快农村产权改革。

背景:成都的“城乡统筹”虽然只有四个字,却代表了国民经济的全局。成都的改革不仅涉及土地管理制度和政策的小调整,而且涉及现行国家征地制度的根本变革。成都的实践提醒大家注意我国有比土地流转更根本、更基础的工作有待完成,即对农村各类土地和房产资源普遍的确权、登记和颁证。【详细

城市化样本:深圳土改,难复制的试点

“两权合一”的方案要有效将土地资源资本化,地方政府需要两项土地控制权:一是城市建设规划权;二是土地利用指标。前者是设计城市发展空间,后者则关系到城市发展的新增土地资源(即农村土地)改为城市工商用地的“地权”。作为副省级政府的深圳市,土地转用指标需由国务院批准。

难复制的“试点”独特的土地结构,使深圳在土地资源利用上,成为国内唯一的“没有增量、只有存量”的城市。而这一土地结构的形成,又与城市化过程中的一系列制度变革紧密相关。这一政策突破,也为土地管理部门带来了极大担忧。

背景:深圳在此轮土地改革中,将获得完整地权。它是全国唯一一个所有土地全部国有的城市,地方政府失去了大规模征地的获利空间。这是深圳成为“两权合一”改革试点的重要条件,也是改革难以在全国复制的重要原因。【详细

山东桓台样本:以地生财城镇化模式之惑

类BOT模式的失败:桓台县的办法是,成立上述投融资公司,筹集一些启动资金。旧村改造完成之后,将村里获得的经营性土地指标进行招拍挂,所得收益用于偿还县投融资公司从银行的借款本息。经营性指标用地的数量根据1999年以来该村被征用土地总量的10%计算。

以地生财的困境:让开发商望而却步的是收益的不确定性。一是,招拍挂是公开竞标,开发商未必能取得这块土地。二是,土地价格随行就市,开发商并不能准确获知将来的收益。土地升值,带来的是政府的收益,但“损害”的是开发商利益。“"以地生财"首先要土地能够变现,不变现就没有钱。”

背景:旧村改造,进而实现农村城镇化的基础就是土地。地方政府盯着土地,参与旧村改造的开发商盯着土地,农民也盯着土地。其中的各种利益关系纠葛,使得山东省淄博市桓台县这个曾经走在旧村改造前列的县,如今面临着难以为继的困境。【详细

贵阳城镇化样本:房地产造城+产业空心化

房企成“造城”主力:贵阳观山湖区,数十家开发商的房地产项目随处可见。当前观山湖区在建的房地产项目有数十个,总投资额达到千亿规模。这些项目在拿地、开发、销售等阶段所缴纳的各种税费,无疑是当地财政的重要来源。

资金形势不容乐观: 贵阳市要把观山湖区17平方公里建设成为功能完善、产业发展、品位较高的现代化新城区,总投入近400亿元。这几乎相当于贵阳市2011年财政收入。

资金形势不容乐观: 当前观山湖区的常住人口不足25万。而仅“世纪城”一个项目,就容纳近十万的人口,其余的大量新房供应难以消化。

背景:在推进城镇化的过程中,贵阳并非房地产“造城”的个案,但其典型意义仍值得探索。专家认为,我国区域发展的差异化决定不同城市实施城镇化的路径有所不同,需要用差别化的视角来看待。【详细

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