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中国外逃贪官的绞索
2003年9月25日16:49   [ 孙亚菲 刘鉴强 ] 来源:[ 南方周末 ]
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  9月29日,《联合国打击跨国有组织犯罪公约》将正式生效,起草中的《联合国反腐败公约》将于今年年底通过。

  目前,尚有超过4000名中国外逃贪官在国外“自由主义”的天空下接受“荫护”,最保守有超过50亿美元的资金被他们卷走。但由于中国与大多数贪官逃往国无引渡条约,且双方司法理念存在差异,如何让中国外逃贪官得到惩罚,没收他们正在享受的黑金成为一个棘手的难题。

  外逃贪官和资金:“一个黑数”

  2003年4月20日中午,58岁的浙江省建设厅原副厅长杨秀珠,携同女儿、女婿、外孙女等从上海浦东国际机场出境,据消息人士透露,他们经由新加坡,转道至美国。那里,有她多年前置下的五处高级房产。

  狠捞上一把,然后逃到国外,利用中国与他国法律不对接的空子,就此逍遥法外,这样的外逃现象已经不是什么新鲜事。国家电力公司原总经理、正部级官员高严,贵州省交通厅原厅长卢万里、河南省烟草专卖局原局长蒋基芳、中国银行广东开平支行原行长许超凡、河南省服装进出口公司原总经理董明玉等等,涉案金额逾亿之巨的各种高官显要纷纷逃往国外,一时间成为媒体报道的热点,其中除卢万里被缉拿归案外,其余人等均在异国他乡过着优裕的“人上人”生活。

  除这些“大名鼎鼎”的人物外,无法指名道姓的外逃者难以计数,媒体报道习惯引用的数据是:外逃海外的贪官4000多名,涉案金额50多亿美元。

  “那已经是陈年老黄历了,现在早已不止这个数了。”一位不愿意透露姓名的某省反贪局局长接受采访时表示,那是2001年最高人民检察院追逃会上公布的数据,如今过了快两年,数字早已经发生了变化。

  至于具体多少,他用了四个字形容:一个黑数。

  记者调查时发现,真实外逃的人数,远远大于检察机关公布的数字。职务犯罪查处率居全国前列的四川省,截至2003年6月30日,有158人负案在逃。然而该省反贪局指导处副处长刘关星告诉记者,这158人中,只有一起案犯在海关出境时留下了记录,其余的全部下落不明。

  “至于是不是用假身份证、假护照逃到了境外,还是潜伏在国内,我们没有证据,不好说。”刘关星还说,有些人长达十几年杳无消息,线索全断,最后检察机关不得不以撤案进行处理,这样的情况也不在少数。

  除了持有合法证件公然外逃之外,用假身份证办理真护照、通过旅行团出境转逃第三国及偷渡等几种方式,是贪官们惯用的伎俩。据媒体报道,杨秀珠及全家出境时,所用证件全部身份不明。她早就拥有美国绿卡,但卡上姓名非她真名。也就是说,一旦她逃到国外,不仅海关没有记录,而且还可以堂而皇之易名而居,过上“安全”生活。

  司法引渡的乏力

  贪官们外逃后如何能逃避惩罚?中国政法大学研究生院副院长、国际法学教授刘廷吉教授说,这些人利用了中国与他国法律衔接上的空子和漏洞。

  “根据国际法原则,只有签订双边引渡协议的国家,才有强制力要求对方予以引渡。否则,只能靠双方友好协商,视谈判情况而定。而有些国家甚至规定,没有引渡协议,谈判也不行。”刘廷吉表示,引渡问题一直都是国际司法协助中的难点之一,涉及到法律理念和双边关系等多重复杂的问题,一旦发生冲突,很难协调。

  刘关星副处长也告诉记者,四川省惟一明确的那例外逃美国的案子,去年下半年通过公安部向国际刑警组织申请了红色通缉令,然而由于中美双方没有引渡条约,通缉令至今石沉大海。

  我国在司法引渡方面起步较晚,有专家分析说,1980年代末期到1990年代初,一批在经济转轨期间利用手中职务犯罪的人员外逃,才引起有关部门对打击跨国犯罪的重视。1994年,中国与泰国签订了第一个有关引渡的条约,之后引渡问题的双边谈判发展缓慢,迄今为止只有18个国家与中国签署了双边协议,而美国、加拿大以及西欧等贪官外逃最多的国家,都没有引渡协议。

  最高人民检察院外事局司法协助司龙梅处长,一年多来致力于国际间司法协助、引渡等方面的具体谈判工作。

  “我操作了不少具体的案子,成功的有,但总的来说难度很大。”

  龙梅感叹,在国际司法合作谈判时,一些国家往往会以此为政治筹码,人为设置障碍,海外追逃难上加难。

  另一方面,中国在国际法体系上的相对滞后,也给海外追贪增加了难度。尽管1990年代以来贪官外逃情况已十分严重,但《引渡法》于2000年12月28才正式颁布施行。另一方面,有调查显示,1997年至1999年3年内,中国累计资本外逃530余亿美元,其中很大一部分为职务犯罪非法所得,然而目前为止,《反洗钱法》仍只停留在酝酿阶段,中国也没有加入国际反洗钱组织。

  因此,在反腐力度日渐加强的今天,贪官们在国内的生存环境可谓每况愈下,而外逃就成了低风险、高收益的举措。

  在位期间猛捞猛刮,有计划有步骤地向海外转移资产,一有风吹草动,逃之夭夭,一旦成功,一劳永逸,这已是近年来职务犯罪的广泛趋势。日前有海外消息透露,在今年SARS肆虐的四五月间,有180多名在职、已退下的处级以上干部失踪、外逃,或在外考察访问逾期未归,一些高级干部在途中、边境、机场港口被抓获。

  国际公约狙击外逃贪官的涵义

  事实上,这不仅仅是中国的难题。

  随着经济的全球化,跨国犯罪越来越严重,威胁着世界和平和他国经济安全。加强国际合作,打击跨国有组织犯罪,成了各国关注的焦点。这样的共识在1998年的第53届联合国大会上形成一致意向:决定成立特设委员会,专门负责谈判《联合国打击跨国有组织犯罪公约》。

  外交部条约法律司郭阳,曾作为中方代表进行过一次谈判,还参加过两次研讨。

  “看公约打击外逃贪官的作用,主要看两个核心部分,一是定罪,二是引渡与司法协助。”9月23日下午,郭阳在接受记者采访时表示,按照公约第8条“腐败行为的刑事定罪”规定,凡直接或间接向公职人员许诺或给予不应有的好处,以及公职人员直接或间接索取或接受不应有的好处时,都视其为犯罪,比我国现行法律中对行贿受贿罪的规定更加宽泛。

  在最为复杂的司法协助和引渡这一块,第16条建议缔约各国“努力加快引渡程序并简化与之有关的证据要求”。龙梅表示,这种规定虽然不是强制性的,但为日后各国间进行协调提供了依据。

  刘廷吉教授认为公约的积极之处还在于,要求各缔约国在其本国法律中对本公约所涵盖的任何犯罪“规定一个较长的追诉时限,并在被指控犯罪的人逃避司法处置时规定更长的期限”,由此来保证对外逃贪官的长期追惩。

  郭阳向记者透露了谈判中的一些有趣内幕,譬如中国联合发展中国家,提出了一些条文,不少都得到了采纳。

  “比如第4条关于保护国家主权的条款,就是我们提出来的。”郭阳说,中方一直强调公约要在尊重国家主权的原则下适用,不能以打击跨国有组织犯罪为由,干涉别国内政,侵犯别国的司法主权。

  “而西方国家往往有这样一种趋向:以国际合作为由,想介入他国司法程序。比如在取证的时候,他希望有他的人在旁边,甚至通过他们的司法官员来提问等等,这不被我们的法律所接受。”

  资产返还缔约国条款,也是中方和发展中国家联手取得的重大胜利。据他介绍,公约最初是按照1988年的《禁毒公约》来构建的,其对资产处理的原则是实行没收,即财产在哪个国家就由哪个国家所得,因为那些资产是贩毒所得,没有合法所有人。

  “但是我们提出,跨国有组织犯罪的情况很复杂,有些是侵占合法所有人的,因而首先应考虑合法所有人的利益。这一要求被写进了第14条中,规定优先考虑将没收的犯罪所得或财产交还请求缔约国。”郭阳说,从保护本国利益的角度,以美国为代表的发达国家强调属地管理,而发展中国家关心自身的资产流失问题,始终坚持,在这一条上谈了好几个回合,最后以中方的胜利告终。

  当然,在双方的博弈中,发展中国家也做出了不少让步。譬如以美国为首的包括西方和部分东南亚国家的反洗钱金融工作组,有个反洗钱四十条指导规则。他们希望把这个规则全部纳入公约中有关反洗钱的条文中来,进而把这个区域性的文书全球化。

  由于这个规则涉及对他国金融机构的渗透,中方坚决反对,美国代表多次下来做中方工作,最后结果是对它进行了弱化,吁请缔约国在不影响本公约的任何其他条款的情况下,将各种区域、区域间和多边组织的有关反洗钱倡议“作为指南”。

  “这样一来,反洗钱四十条指导规则就只是一个参考,而非一个标准,双方各退一步,但他们的让步更多一点。”郭说。

  在历经11次艰苦的谈判后,2000年12月12日,联合国在意大利举行签署仪式,中国当天签署该公约。之后两年,中国对文本进行了通盘研究,广泛征求意见,最后认为,中国法律与此公约虽然有差别,但无原则性的冲突。因此外交部于去年年底向国务院提出批准建议,今年8月27日,全国人大常委批准了这一公约,并将于9月27日正式生效。

  这仅仅是对外逃贪官敲响的第一声丧钟,另一个即将在年底提交联大通过的《联合国反腐败公约》,对腐败行为的打击力度将在更大程度上超过前一个公约。(详见3版报道)

  障碍仍然存在

  是不是批准了这些公约,一切难题就迎刃而解了?答案并不那么乐观。

  “不少人理解为只要有了这个公约,即使两国之间没有引渡协议,也可能将罪犯引渡回来,这是错误的。”长期从事国际法研究的北京大学法学院教授郭自力分析说,公约只是一个指导性的文书,属于非强制性的,实际上还是受有无双边引渡协议的限制,即使有公约,对方也可因为没有双边协议而拒绝引渡。而这些,同样取决于两国关系和具体协商情况。

  他说,公约的生效,只是奠定了一个国际法的基础,可以作为一个法律依据,但如果一个缔约国不执行公约,也没有什么具体制裁措施,“这就是国际公约的限制性。它的落实,要靠缔约国之间的协议,靠本国法律与国际法的衔接。”

  全国人大常委会批准了公约之后,这部国际法便成了国内法律体系的一部分,如何使之与整个体系兼容匹配,如何弥补刑法与国际公约的距离,国际刑法学协会副秘书长卢建平教授认为,现实可行的办法就是从实际出发,修改自己的法律,适应全球开放环境的需要,“我们很多人对这个问题还认识不清楚,认为我们自己的法就行了,缺乏全球的眼光。好在央行关于反洗钱的规定,已经在往这个方向走了。”

  卢建平还批评,在执法国际合作上问题更多,譬如对于外流赃款的追缴问题,中国方面往往认为,这是国有资产,坚持全额收回,结果就谈判不成。

  “其实光靠一国的警力是不可能查清、查封及没收回来的,需要外国的合作。有合作就要有支出,对方是不是应该作出合理的扣除?赃款分割是国际上通行做法,但我们很多人脑子转不过这个弯来,这就可能令你一分钱也得不到。”卢教授说,公约提供了双方缔约的大框架,在谈判时中国应该摒弃一些旧观念,以更为开放和全球化的眼光,来进行国际合作。

  日前就传来非利好消息,美国国会没能批准通过公约,原因是按照美国法律体系,必须先以国际法为蓝本,修改完国内法后才能批准。

  龙梅向记者表示,在她经手的案子中,绝大部分涉及美国、加拿大等国家,美国没能批准该公约,无疑对中国此后开展工作非常不利。

  而郭阳对此相对乐观,他告诉记者,在他参加的两次研讨会上,美国专家对这个公约持肯定态度,但他们表示美国批准该公约需要时间。“比如说《儿童权利公约》,世界上几乎所有的国家都参与了,美国就因为其国内法对儿童的年龄定义与公约有差异,长期不能批准。”

  事实上,据不少媒体报道,美国最近在打击跨国犯罪方面采取了新举措。今年8月,美国国土安全部和海关执法局联合美国司法部和国务院,在迈阿密设立了ICE(Immigration and Customs Enforcement,移民和海关执法)特别行动小组,它有权没收涉嫌贪污腐败的外国高官经由洗钱渠道进入美国的财产。据悉,该小组已经开始运作,几个涉及拉美高官洗钱的案件正在处理。他们向媒体表示,“美国不欢迎贪官们的钱”,因为它们对美国经济存在很大危害。

  治标与治本

  事实上,无论国际国内,打击贪官外逃贪官的“紧箍咒”在越收越紧。

  8月初,中共中央发出了《关于党政机关、司法公安部门人员出境、出国通行证、护照管理措施》紧急通知。中纪委派出九个巡视组分赴九省、市召开紧急会议,突击收缴县处级以上干部出境通行证、出国护照,交由组织部门“统一管理”。

  据外电报道,仅8月3日晚至8月5日,就在北京、天津、上海、广州、沈阳、深圳、珠海、昆明等口岸、航空港,查获60多名持护照或通行证,企图外逃的干部,其中有7名副厅级官员,都持有金融机关、海关核准携带出境的外汇证明,携汇最少的一名经贸干部,随身携带60万欧元。

  “这是从源头上加强控制,防止他们利用职务便利越境外逃。”一位纪检官员表示。

  但仍有不少专家认为这是治标不治本的举措。

  四川省反贪局的步根来从1985年开始在纪检、反贪等部门工作,参加过多次追逃,他总结出一个规律:不少官员都是突然神秘失踪很长时间后,才通过单位报案发现其经济问题的,然而此时已经错过了追逃的最佳时机。

  “其实这些官员有问题不是一天两天的事情,譬如有些官员的孩子长年留学国外,花费不菲,有些官员收入与支出明显不符,但就是没有部门来对其进行有效监督控制,深追到底,给他从容逃离的机会。”

  步根来说,把预防工作做到前面,是纪检司法部门应该重视的当务之急。

  中纪委特约研究员、中国社科院社会学研究所邵道生研究员指出,无论是收护照还是加入国际公约,可以起到一定程度的震慑作用,但并不能从根本上遏制贪官外逃的势头。

  “因为他贪污受贿后,必然要逃命,通过各种渠道都要跑出去。最重要的还是要先把住国内这道关口,即强化内部制度建设来遏制腐败。”

  邵道生开出药方:要建立真正行之有效的财产申报制度。

  “我们以前执行财产申报制度,阻力很大,官员们只是把工资条交上去——这叫什么申报制度?要建立黑名单制度,一旦发现有腐败嫌疑,就将其控制住,限制其出国。另外,要加强对海外中资企业的管理,加强反洗钱措施。如果没有国内措施的配合,只加入几个国际公约,是远远不够的。”

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