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可考虑让地方政府拥有事实上的股份转让权，由中央政府制订统一的股份转让程序和股份转让收入使用办法
为了探索国有资本管理体制改革新思路，国务院发展研究中心日前对上海、深圳管理国有资本的实践作了调查研究。由该中心研究员张文魁执笔的一份研究报告建议，我国应在建立“统一权责”的国有资本所有权行使机构基础上，逐步实行“分级所有制”，以确保国有资本保值增值。
报告指出，所有权权能分割行使和无具体机构行使，已经不能适应国有企业进一步改革和政府机构进一步改革的需要。为此，应该建立“统一权责”的国有资本所有权行使机构，将各项权能集中到一个机构来行使而不是分割到多个机构来行使，并由这个机构承担清晰的责任。从国际经验来看，各国国有资本管理体制有多种模式，但基本上都由一个具体机构统一行使所有者权能。
报告进一步分析说，“统一权责”的所有权行使机构的基本职能是代表国家行使所有者权能，行使权能的基本依据和程序是一般公司法律规定的股东权利。其工作目标应该单一化，即仅仅追求资本回报，也即股东利益的增加。但对少数公益性很强、需要长期财政补贴的国有企业（如大型机场公司、大型项目公司），以及一些自然垄断性企业，可以暂不纳入“统一权责”的所有权行使机构的管理范围。
那么，设立“统一权责”的国有资本所有权行使机构之后，是由这个机构直接作为国有企业的国有股股东，还是在这个机构与国有企业之间设立若干数量的中间层公司来专门作为国有股股东？报告指出，从我国的实际情况来看，许多地方已经设立了不少中间层公司，因而形成了“三个层次”的国有资本管理模式：第一层次是政府国有资产管理机构，第二层次是中间层公司，第三层次是从事生产经营的国有企业。而且，从国际经验来看，新加坡的淡马锡公司、意大利原来的IRI公司也是属于中间层公司。
报告建议，在“统一权责”的基础上，还应该调整目前的“分级管理”体制。报告认为，尽管我国国有资本被认为是“全民所有”，而且只有中央政府而不是地方政府才能代表“全民”行使所有权，但事实上，十几万家国有企业分别由中央和各级地方政府所控制，这就是我们目前的“国家所有，分级管理”体制。这种体制有其历史渊源和历史合理性，但已经产生了许多摩擦。首先，它不适应现代公司法律界定的股权投资和股东权利的要求，不适应股份制框架下混合所有制的要求。其次，也不利于划清中央政府和地方政府之间的事权。我国国有资本收益（包括出售国有股的收益）的一个重要用途应该用于建立社会保障制度，而目前基本不可能进行中央一级的社会保障统筹，如果地方政府没有相应的国有资本所有权和收益，他们就会拖延甚至推诿社会保障的责任，这对于整个社会公平和社会稳定都是不利的。
因此，报告认为，实行“分级所有制”有利于发挥地方上在国企改革方面的能动性、创造性、灵活性，加快国有企业的改革。只要时机成熟，分级所有是可以考虑的。至少，应该考虑让地方政府拥有事实上的股份转让权，中央政府可以制订统一的股份转让程序和股份转让收入使用办法。当然，实行分级所有制度需要循序渐进，要谨慎，要充分考虑和协调方方面面的利益。
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