农村金融问题专家指出，思路即便确定，农发行今后发展中的资金来源，是否开展储蓄业务，是否要求盈亏平衡等问题依然有待深究
“即将召开的中央农村工作会议，一个重要内容是讨论农村金融体制的整体改革问题。配合农村金融体制的调整，将会对农业发展银行的去向给一个明确思路。”国家发改委农村经济司司长杜鹰近日向《财经时报》强调，“农业银行、农村信用社、农业发展银行是支撑农村金融的完整体系。”
中国银监会人士也称，类似农发行等政策性银行的不良资产处置问题，目前还没有成文政策，银监会将依照“一行一策，具体问题具体分析”的思路，对政策性银行的不良资产开刀。
目前有关农发行改革的思路大致有四种，持不同思路的农村金融问题专家一直未能达成一致。有专家还向本报指出，即使中央农村工作会议确定农发行改革思路，背后涉及的种种农发行再发展的问题，亦难轻松解决。
出路何在？
据官方统计，截至2003年6月底，国有独资商业银行不良贷款占金融机构不良贷款的比例为22．19％，政策性银行为18．61％，股份制商业银行为9．34％。
“在政策性银行中，农发行不良贷款率最高。粮食企业的财政风险补贴，是通过农发行划拨给粮食企业的，但现在有些地方挪用粮食收购贷款屡见不鲜。”国务院发展研究中心农村部研究员陈剑波说，“农发行每年都亏损，时间一长窟窿越变越大。”
“由于政策性银行的钱是国家的，资金来源为央行转贷款，也就容易造成政策性银行不负责任或不注重结果。他们在内部风险控制方面和商业银行相比，也的确差一些。”多次参与地方农村金融调研的社科院农村发展所研究员张军说。
1998年3月，随着国家粮食流通体制改革，国务院决定将农发行承担的农业综合开发、扶贫等专项贷款业务，以及粮棉企业加工和附营业务贷款划转农业银行。农发行自此专一履行粮棉油收购资金封闭管理职能。
“粮食企业市场化后，农发行业务逐渐萎缩，业务范围比较窄，而目前农村的基础设施建设、粮食的综合生产能力等都需要加强。这些变化将影响国务院对整个农村金融体制改革的调整方案制订，涉及农发行改革的内容也在其中。国务院可能会对我们的业务范围进行调整，另外还涉及到农业保险。”农发行有关人士说。
制订政策性银行条例
农发行现在全国有省、地县机构2000多个，员工近6万名。银监会法规部人士向记者表示：“政策性银行是特殊的金融机构，从它成立始就没有条例规范来监管它的经营行为。银监会正在制订《政策性银行条例草案》，涉及政策性银行的业务范围、资本金来源、经营方针，应该遵循哪些国家政策，它是营利还是非营利银行，如果政策性业务亏损了谁补损等具体问题。”
这位人士同时透露，银监会也在设计对政策性银行进行监管的一系列问题，“就等国务院提起立法计划”。
记者采访多位农村金融问题专家后获知，目前对农发行的去向有四种思路：关闭；并入农业银行；将政策性职能委托给某一商业银行承担；恢复、完善政策性银行的功能。上述方案争执不下。
倾向“关闭”意见的农业部农村经济研究中心研究员曹力群认为，农发行对农村经济发展没有起到应有的积极作用，因此没有单独存在的价值。
中央财经大学教授、中国金融学会副秘书长秦池江也认为，随着粮食流通体制转向市场化，农发行业务越来越窄。但是，农村金融体系仅依靠农信社显然不够。“应该把农发行的政策性职能交给农业银行。国外的农业银行多数带有政策性业务性质。或者把农发行变成一个农业保险公司，农业保险目前基本没有开展，而农村的养殖业、种植业等没有农业保险的支持，今后发展将受到影响。”
社科院农村发展所张军赞成“让农发行回归商业银行队伍”，论据是：商业银行贷款发放、内部风险控制更规范，政府也可以通过贴息、营业税减免等措施引导农发行进行政策性服务。
但他也担心，商业性职能与政策性职能混合起来，农发行可能“重蹈覆辙”。“当初把政策性职能从农行分离出来，就是因为商业性和政策性功能混合在一个银行里，商业性银行容易用政策性功能来弥补商业性亏损，掩盖其商业性经营状况”。
张军建议，如果将政策性银行功能与商业性银行功能合为一体，就要制订严格的法律和界限，避免商业性银行把商业性亏损算到政策性亏损里。
陈剑波则认为，应该恢复农发行的政策性职能，使其成为一个真正意义的政策性银行。“现在最大的问题是农发行等于是财政部的粮食收购部，严格意义上根本就不是一家银行，所以我建议把农业银行现在承担的一部分政策性银行职能再划回农发行。” 陈说。
方案确定仍难实施
“即便中央农村工作会议确定了农发行改革思路，定位后问题仍不少。第一个问题就是资金来源——是央行再贷款支撑，还是允许农发行参与到储蓄动员的竞争中去？”
陈剑波对农发行今后的发展感到忧虑：“很明显，农发行继续完全靠央行的再贷款支撑下去很困难，扩大它的资金来源如果只靠这一种方式，央行会有很大困难，所以是否考虑让农发行也开展储蓄业务？”
陈随即提出第二个问题：“如果允许农发行开展储蓄业务，它的腿够不够长？”这是指农发行基层网络够不够，目前农发行的基层机构只到县一级。“我们建议将农信社改革和农发行的定位相结合，把一些基层地区的信用社变成农发行的基层行。农发行有腿了，信贷管理也能更靠近基层。”
陈剑波透露，还有一个问题一直争议较大，即政策性银行是否也要盈亏平衡。“即使不赚钱，财务也要保持可持续。如果每年都亏损的话，这种银行是办不下去的，但国内现在所有的政策性银行都不考虑这个因素”。
陈剑波向《财经时报》表示反对“将农发行关闭划入农业银行”的方案。他认为这种方案“甩包袱”的嫌疑很大，表明中央财政至少不想百分之百填补这个窟窿。“不论农发行是关是并还是转为商业银行，支撑农村发展必须要有政策性职能的银行承担。如果把农发行撤掉，就只能委托商业性银行承担这一职能，这会派生出别的问题”。
比如，委托商业性银行后费用怎样计算？要不要给商业性银行补贴？补贴多少？
陈剑波分析：“商业银行不会用它通过竞争得来的储蓄资源用于政策性业务，除非给商业银行补贴或提供再贷款，这里面难免会讨价还价。而且如果给再贷款的利息进行补贴，商业银行也可能用这笔资金做别的事情。因此各种方案都还需要商榷。”
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