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执政为民--反腐制度化
2003年12月27日10:27   来源:[ 21世纪经济报道 ]
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  反腐制度化

  2003年的中国反腐败,走上了一条制度反腐、标本兼治的道路。无论从打击腐败分子的力度,到落网巨贪的人数都可以说是近年来的最高点。当腐败已经成为制度的顽疾,从制度本身出手,还中国政体一个健康的运行机制,已经成为共识。无论是中央高层还是普通官员,无论是官方还是学界,都清楚地看到,这是反腐的必由之路。

  本报记者 许圣如 北京报道

  中共中央政治局12月23日召开会议,听取中央纪律检查委员会关于十六大以来反腐倡廉工作的汇报,讨论《中国共产党党内监督条例试行》稿和《中国共产党纪律处分条例》修订稿。“党内监督条例会成为遏制腐败的重要武器。”中央党校的专家这样评价。

  “制度反腐,是我们党在新时期面临的生死攸关的重大课题。现在中国共产党比任何时期都重视制度制约在反腐败中的重要作用。”清华大学廉政研究室一位专家告诉记者。

  制度化反腐

  “从体制上确立反腐监督机制,中央高层在今年2月即已提出五年计划,并向中央纪委作出统一部署。”一位反腐败领域研究专家告诉记者。

  今年以来,这一部署一直在有条不紊地推进中,中国信访局专项治理工作的展开,以及中纪委、中组部专门巡视机构的启动,都是这一部署具体推进的表现。在发出统一部署的大半年之内,已经有原中共贵州省委书记刘方仁、河北省委书记程维高,原国土资源部部长田凤山3名正部级高官因腐败相继落马,遭到查处。“现在反腐败可是真刀真枪,不再是只打苍蝇不打老虎了。”

  根据社科院社会学所研究员邵道生的统计,2003年,中纪委查处的省部级官员不下十人。反腐败风潮迭起来自于中央高层对于反腐问题的决心和期盼。

  海南省反贪局一位人士告诉记者,他们在传达的中纪委“二次全会”的提纲中就被告知,今年2月17日召开的这次会议,胡锦涛在会上强调的反腐工作重点,就包括了“进一步深化体制改革,建立健全防范腐败的体制机制。要继续深化行政审批、财政管理和干部人事制度等方面的改革”。

  当时参加会议的一位人士回忆说,胡锦涛总书记在这次会议的讲话中两次脱稿,一次是新华社一份内参的报道,反映的是吉林白山市原政协副主席、统战部长李铁成的贪污情形,胡锦涛脱稿质问:“在我们的一把手中,还有没有这样的人?”

  另一次是在讲到反腐机制时,读到“要把反腐倡廉工作成效作为评审考核干部的重要内容”,他忽然抬头,表情凝重地说:“我郑重地向同志们表个态,在党风廉政方面,我自己一定以身作则,诚恳希望大家对我进行监督。”此言一出,全场立即响起热烈的掌声。

  中央已经为从源头上遏制腐败问题开出了药方。

  王贵秀教授认为党的十六大就反腐问题有许多新的提法,已经明显反映出我们党反腐思路的新变化。

  他告诉记者,从十二大到十六大,中央的提法都是要“反对腐败”,而十六大报告明确指出,要“反对和防止腐败”。加上“防止”一词,是一个重大的战略性的变化,即把反腐重点转到了“打”与“防”并重。这一转变对我国的反腐败斗争具有深远的意义。

  此外,十六大以前,我们把反腐败界定为是一场“严重的政治斗争”,而十六大则指出,“坚决反对和防止腐败,是全党一项重大的政治任务”。从“政治斗争”到“政治任务”,表明反腐败的涵义更加宽泛,提的层次也更高,上升到了党建的高度。

  在十六大以前,我们在谈党的建设时通常是指“三大建设”,即思想建设、作风建设和组织建设。十六大以后,我们把“制度建设”和“执政能力建设”加了进去,成为“五大建设”。

  “反对和防止腐败必须立足于制度反腐已经是个共识了。”王贵秀介绍。

  巡视组与党内监督条例

  反腐败制度保证的动力还是来自于党内。

  在7月2日召开的中央巡视工作会议上,中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正强调,要建立起科学有效的巡视制度。并称:“加强监督,特别是加强对省级领导干部的监督,是我们面临的一个亟待解决的重大课题。”

  解决这个问题的途径之一就是出台《中国共产党党内监督条例》,其中重要一条就是巡视组巡查制度。

  “关于巡视组问题不是很突然提出的,在2000年前后,中纪委和中组部曾经在3个省搞了巡视组的试点,而在2001年,更把巡视组试点调整到7个,在这些基础上,才确定把巡视组制度化的。”一位熟悉纪检情况的人士告诉记者,“现在中央巡视组建制完成后,一些省也正力图把省级巡视组制度化。”

  王贵秀介绍说,《中国共产党党内监督条例》是推动党内民主、加强党内监督的一个重要举措。条例可能会把党内巡视机制进一步制度化、规范化和经常化。

  2003年8月,党中央、国务院正式批准中纪委、中组部有关请示,成立中纪委、中组部巡视工作办公室和巡视组。巡视组对20个省区和中央国家机关6个部门开展了巡视工作,监督的对象主要是省(区、市)党政领导班子及其成员,

  即将出台的《中国共产党党内监督条例》将会把党内的监督治理推向制度化。

  “与以往的监督制度最大的不同是,这次即将出台的《条例》直接针对的对象是省部级官员,因此《条例》草案也只向省部级官员征求意见,而没有征求省部级以下官员的意见。征求意见后,经中央批准,年内就可能正式公布实施。”一位相关人士介绍。

  该人士同时透露,《条例》在监督高官方面的另外两个威力是突出制度和预防,今后,省部级高官必须严格按照《条例》规定的制度行事,从源头上对各种不正之风和腐败进行有效预防。

  王贵秀告诉记者:“巡视制度在现行体制下能发挥一定的作用,但其局限性也不容忽视。”

  这位专家认为在十六届三中全会上中央政治局向中央委员会汇报工作,这一举措本身极为引人瞩目。

  “中央政治局自觉地把自身置于中央委员会监督之下,接受全党的监督,这对各级领导者无疑是一种督促。而这种举措一旦制度化后,便可成为党内监督的重要途径、形式。这一举措实际上是对自己权力的制约,在制度化的形态下,可以使全党形成结构合理、制约有效的监督体系。”王贵秀分析。

  反腐败难点

  清华大学廉政研究室的专家认为,有些腐败分子已经基本完成“原始积累”,在一些部门一些地方,已经形成程度不一的“既得利益集团”。此外,一些腐败分子正从个体腐败向“抱团”腐败发展,甚至与某些黑恶势力勾结,形成腐败团伙“窝案”,加大了查处难度。反腐斗争中,往往先要打破这个集团,个体的问题才能暴露,才能查清。

  “这些新的情况都在考验着反腐败队伍,能不能及时在技巧上采取主动措施。”这位专家分析,现在反腐败越来越和经济利益有密切联系。国家在反洗钱领域打破部门界限,实现新的格局,有利于打破腐败分子通过办公司、境外投资、回国投资等形式,把不法收入逐步变成合法收入的迷梦。

  与此同时,中国非常重视反腐败领域的国际合作。

  中国外交部副部长张业遂10日在墨西哥举行的联合国高级别政治会议上代表中国政府签署了《联合国反腐败公约》。《联合国反腐败公约》在第30个签署国批准后生效。“这将有助于我们加大对外逃腐败分子的打击力度。”

  专家认为当前的反腐败斗争应实现三个转变,即从“小作坊式”个案反腐,向“集约式”的规模反腐转变;从纪检机关单打独斗地反腐,向加强组织协调,整合反腐资源,发动人民群众积极参与反腐转变;从侧重打击腐败,向惩处与预防腐败并重转变。

  但是,一个令人担心的问题是反腐败专业队伍人才的流失,海南省反贪局的人士告诉记者,“仅2003年一年,他们单位就有13人因各种原因离开了这个队伍,这需要很强的专业知识和操作技巧的反腐工作来说,无疑是一个损失。”

  

  反腐国际化

  本报记者 段 文

  北京报道

  支点前移,制度反腐收效最大

  12月22日,全国检察长会议在北京召开。最高人民检察院检察长贾春旺指出,2004年检察机关仍将大力加强查办和预防职务犯罪工作,促进反腐败斗争和党风廉政建设。检察机关加大查办职务犯罪力度,关键是要坚决查办有影响的大案要案。

  贾春旺透露,2003年1月至11月,全国检察机关共立案侦查涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件3万余件,查办大案、要案和行政执法人员、司法人员职务犯罪案件进展较大,查办职务犯罪工作不仅力度加大,而且办案质量进一步提高。

  12月19日,中纪委研究室的一位官员接受记者采访时说:“过去我们的反腐败主要是通过加大马力,多查处案件;现在我们要通过制度建设来反腐败,这就好像是物理学上杠杆原理,通过前移支点,同样的力度却可以获得更大的甚至是成倍的效果。

  不久前中国签署《联合国反腐败公约》是我们又一次的支点前移,通过《反腐败公约》,我们可以整合国际资源,建立国际反腐败统一战线,这将对我们国内反腐败工作有更大的推动。而且,《反腐败公约》强调的预防性原则同我们党内一贯主张的从源头上消灭腐败是完全契合的,这对推动我们国内反腐败的制度建设也有着重大意义。”

  该官员告诉记者:“在过去,我们反腐败也下了很大的力气,但由于没有一个很好的反腐败机制,总是使力大见效少,这就好比是孙悟空师徒过火焰山,一开始借的芭蕉扇是不管用的,那使再多的力气也灭不了火,最后还把孙悟空自己烧着了。现在我们意识到是扇子有问题,所以我们需要从反腐败的制度建设上着手,这才是真正的解决之道。”

  不久后,做为2003年制度建设最重要一项内容的《中国共产党党内监督条例》将要出台。它将与《联合国反腐败公约》遥相呼应,在国内和国际上形成新的反腐败高潮。

  反腐败公约掐断贪官外逃之路

  根据《半月谈》杂志在今年夏天的一则报道,“据不完全统计,目前有4000多名贪污贿赂犯罪嫌疑人携公款50多亿元在逃。其中,有的已潜逃出境,造成国有资产大量流失,使一些国有公司、企业难以为继,社会危害十分严重。”

  “所以,加入《联合国反腐败公约》对中国是有百利而无一害的。”最高人民检察院研究室张智辉教授告诉记者,《反腐败公约》的起草和每一次谈判中国都派人参与了,《反腐败公约》的最终通过以及世界120多个国家的代表于12月9~12日在墨西哥共同签署《联合国反腐败公约》,对各国加强国内的反腐行动、提高反腐成效、促进反腐国际合作具有重要意义。《联合国反腐败公约》和两个月前生效的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》将成为全世界打击腐败行为的有力工具。

  “一般来说,贪官外逃都是由发展中国家逃向发达国家,过去由于各国制度不同,而且人家是获得了好处,所以很难得到国外的积极配合,查处起来就很难。”张智辉告诉记者,过去我们在打击贪官外逃的的问题上只能依靠国际引渡的双边条约,而与中国签署引渡协议的国家并不多,使得我们在请求国际司法合作上比较被动,而这次《联合国反腐败公约》把反腐败的国际合作提升到了一个前所未有的高度,它对腐败的预防、腐败犯罪的界定、反腐败国际合作、非法资产追缴等问题的法律上的规范,使得我们今后在打击贪官外逃时有了一个国际对话的蓝本。

  联合国秘书长安南于今年10月31日在联大发表演说时也指出,反腐败公约引进了所有国家都可用的标准、措施和法规,公约强调采取防范措施,把在公有和私营领域里最为猖獗的腐败形式罪行化。公约规定,一国在缴获贪污受贿或非法运到国外的资产后,应将其返还原所有国,这是国际条约的一项新原则,是一个重大突破,将有利于各成员国加强在打击腐败领域里的腐败现象。

  反腐败公约促进国内制度建设

  “《反腐败公约》的意义绝不仅仅限于一个打击贪官外逃,追回赃款,它对我国反腐败制度的完善也会起到促进的作用。”《反腐败公约》起草的中国代表团成员之一、最高人民检察院职务犯罪预防厅预防处处长陈正云博士接受记者采访时说。

  陈正云告诉记者,《公约》要求缔约国根据本国法律制度的基本原则,制定、执行和坚持有效的预防性反腐败政策,以促进社会参与,体现法治、妥善管理公共事务和公共财产,促进廉正、透明度和问责制(acountability)。“因此,我们应加紧制定我国有关预防性反腐败的法律、政策,并保证落实和定期评估,以保证其有效性。”

  “同时,我们还需要加强预防性反腐败机构和人员的建设,整合有关职能和职权,增强预防腐败犯罪的能力和效果。”

  陈正云告诉记者,《公约》要求缔约国应确保建立一个或者酌情建立多个机构,并赋予其必要的独立性和专门的人力、财力资源,以对预防性反腐败法律、政策的实施进行监督和协调,并积累和传播预防腐败的知识。公约还要求参加国加强行政管理公开和提高效率,并且对公务员制度进行改革,以预防腐败。

  陈正云指出,在预防腐败的过程中,《公约》规定要鼓励公共部门以外的个人和团体积极参与进来,确保公众有获得信息的有效渠道,并进行预防腐败的公共教育和宣传,除非有法律的规定并为必要的限制外,要尊重、促进和保护有关腐败的信息的寻找、接收、公布和传播的自由。针对这项要求,中国应积极研究社会参与的有效途径,尤其是发挥新闻媒体的舆论监督在预防腐败方面的积极作用。

  “在当前,腐败活动往往与金融活动联系在一起,腐败犯罪分子会千方百计利用金融活动进行腐败资产的转移或洗钱。”陈正云告诉记者,“《公约》也已充分注意到了这一点。为此,我国金融机构也应加强研究和建立验证客户身份、保持交易记录和报告可疑交易的制度和措施,加强金融情报机构的建设,以收集、分析和传递关于腐败活动或者潜在洗钱活动的信息,遏制和监测可疑资金的跨境转移。”

  不给贪官外逃的机会

  “我不认为通过一个国际公约,或者国内出台一个法律、条例就能解决中国的腐败问题。”中央党校人权教研室刘素华博士告诉记者,解决腐败的关键还在于国内在制度设计上必须有一个根本性的变化,比如官员升迁对上不对下的情况是一个必须正视的问题,不然根本谈不到对腐败官员进行事前监督。因为现在很多腐败官员某一地方或某一部门的主要领导,都是作为查处腐败的机关,纪委也罢,检察院也好,其实都是在其领导下工作,这就使得反腐败工作的真正开展几乎是纸上谈兵。

  “《反腐败公约》有积极的作用,但确实,一个公约不可能解决全部的问题。”张智辉教授告诉记者:“而且我们也要看到,国际合作的前提还是国家利益,我们很难保证现在有些发达国家的表现不过是在做一些姿态而已,在实际真正需要合作的时候很难讲他们就能完全配合,但毕竟这个公约使得我们的国际合作向前了一大步,我们就应该充分利用。不过,最关键的还是我们要在国内把问题解决好,不给贪官外逃到国外的机会,这才是成功的。”

  张智辉告诉记者,“目前我们在国内开展反腐败斗争,各种手段都用上了,党(纪委)、政(监察部门)、司法(检察院)都在努力,但从今后的发展趋势来看关键还是要更多加强法律手段,因为国际上都是强调依法反腐败,我们也只有真正是用法治手段来反腐败才会得到国际上的认可,才能树立一种良好的国际形象,我们进行国际合作的时候才可能得到最大的支持。”

  

  “金陵12贪”大盘点

  南京反腐“关口前移”

  2003年落网巨贪榜

  2003年,中纪委查处的省部级官员不下十人,他们包括

  原贵州省委书记、省人大常委会主任刘方仁;

  原山东省政协副主席、省工商联会长潘广田;

  原辽宁省高级人民法院院长田凤岐;原云南省委副书记、省长李嘉廷;

  原河北省委常委、常务副省长丛福奎;

  原河北省委书记、省人大常委会主任程维高;

  曾任浙江省副省长、省国际信托投资公司董事长、总经理的王钟麓;

  原安徽省副省长兼阜阳市委书记王怀忠;

  原国土资源部部长田凤山以及新疆自治区政府副主席阿曼·哈吉等。

  见习记者 姚 峰

  特约记者 郭志勇

  南京报道

  岁末的金陵古城,寒意正浓。

  正在南京市科学会堂和梅园新村纪念馆举办的“南京市党风廉政建设和反腐败斗争成果展览”(以下简称“反腐展”)却依然门庭若市。这是该市近年来反腐倡廉工作最大规模的一次盘点。

  预防为主教育干部

  当地媒体以“金陵12贪”来形容在本次展览上集中公开曝光的十二名位高权重的高官,其中包括5名为正、副厅级官员。

  原市劳动局局长、市安全监督局局长包智安,秦淮区房产局局长黄世华,六合县公安局局长毛书宏,原市房产局产权处处长张金泰等人的案情均是第一次公开“亮相”。

  江苏省纪委常委顾星认为,南京这次展览的举办意味着南京市反腐思路的变化,“以前都是事后查办,现在我们更加注重预防,通过举办这个展览来加强队干部的教育,对腐败的震慑力。”

  将反腐工作“关口前移”,南京市纪委认为有三方面工作必须加强。在继续加大对腐败案件的查处力度的同时要加强宣传,通过反腐的力度来体现一种震慑力,强化对干部的教育和预防,腐败行为和人员的震慑力,最关键的还要堵塞新旧体制转换过程中容易产生腐败问题的的缝隙和漏洞,加强制度反腐、制度防腐。

  “关口前移”制度反腐

  南京市委副书记、市纪委书记王浩良表示,反腐败工作要“防治结合”。当前,对一些容易发生腐败问题的新领域,要加强调查研究,并根据实际需要制定相应的措施和规定,真正把反腐倡廉的各项措施和经济建设的各个环节密切结合起来,达到防止“一批人”腐败的效果。

  以交通部门为例,就全国而言,交通系统近年腐败案件频频。南京市交通局监察室主任黄康一认为,在目前的交通建设管理制度下,一方面交通基础设施建设工程投资大,参建单位多,建设周期长,极易滋生腐败,另一方面由于招投标中评标方人员相对固定,道路建设又常常因为追赶工期形成边设计、边施工的情况,而变更设计又无法严格招投标。在这种情况下,就极易发生腐败案件。

  她认为,交通反腐败必须要在监督体制上不断完善,要引入不同的力量来监督本部门的工作。体制的弊端容易引发了腐败行为的发生,在很多地方,重点公路工程的业主、建设管理甚至工程质量监理都集中在一家,这种权力过于集中的体制,一旦缺乏有效的监督,必然导致腐败行为的发生。

  以前的交通部门内部日常的监督总是局限在自己系统内部,当发现问题时,常常在审计、监察单位进驻以后,而这时候,工程多已经完工,“大路修起来,干部倒下去。”黄康一认为监督放在事后,牺牲了道路质量,干部倒下一批,社会影响也非常不好,必须要加强事前监督,从制度上来对腐败进行规避。

  以宁杭高速公路南京段为例,在开工前夕,对工程管理体制进行了改革:变“大权独揽”为业主、建设管理、施工单位、质量监理“四权分离”,以形成相互制约,相互监督的管理格局。

  “四权分离”仍存在着“上级监督太远,同级监督太软,法律监督太晚”问题,为此,从2001年8月开始,江苏省和南京市纪委、交通等部门决定向交通重点工程派驻纪检监察组,直接和各市高速公路建设指挥部接触,以达到“关口前移,预防为主”的目的。

  黄康一表示“派驻制”的最大变化是“不是同体监督”,纪检监察部门派驻的官员,“身份不一样,利益超脱”,而且不光监督交通部门,还督促地方政府的配套服务,这样,以前让交通建设单位困惑的地方上的乱收费、征地拆迁补偿不能及时到位等问题都能得到及时处理,保证了工程的正常进行,做到了“工程优质、干部优秀”。

  

2003十大新民企领袖 2004中国新视角高峰论坛
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