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电改遇新困境 投资审批和价格形成机制是症结?
BUSINESS.SOHU.COM 2004年4月14日09:58 来源:[ 中华工商时报 ]
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  去年夏天,电力供应出现瓶颈;今年以来,包括电力在内的能源对中国经济发展的制约愈演愈烈。富有意味的是,这一切恰恰产生于以“厂网分开、竞价上网”为主要内容的电力体制改革的大背景之下。

  电力体制改革正在破解电力产业的一系列重大难题,但旧体制的路径依赖与新制度的不确定性都使情况变得复杂。

  从计划经济的电力垄断型管理转向市场经济的自由竞争———旧秩序被颠覆,新秩序未形成,这就是中国电力经济改革的现存舞台。

  电改遭遇新困境

  电力体制改革是在上世纪90年代后期被提出的。当时,市场需求不足,电力供应也相对宽松,为引进市场竞争,中国开始了自上而下推进电力体制的改革,提出了改革的总体思路是厂网分离、竞价上网,目的是打破垄断引入竞争。

  但几年后的今天,随着缺电日益严重,“竞价”已经很难成为“上网”的约束。1998年,GDP增速在7.4%左右,用电增长2.8%,电力弹性系数是0.4;2003年,GDP增长8.5%,用电增长连续18个月超过15%,电力弹性系数高达1.8。

  在日前召开的电力体制改革研讨会上,有资深电力专家尖锐提问:没有竞争,厂网分开有什么用?而此前就有著名经济学家发出深刻预警:垄断行业进行有效竞争的市场环境尚未形成。拆分的结果是:从独家垄断转换为地域性寡头垄断,竞争变味成为强化市场垄断地位进行的恶性竞争,其垄断和低效率特点更加突出。

  这些观点被以下的事实所支持:

  拆分之初,五大电力公司跑马圈地、跑马圈水、跑马圈煤。国家环保总局曾经提出,要保留两条原始状态的河流:雅鲁藏布江和怒江,然而,怒江已被一家电力公司圈进势力范围;由于电力紧俏,地方纷纷上马电力项目。有统计数字说:今年1月至2月,我国固定资产增幅53%,其中报批电厂有3.4亿千瓦,在建1.6亿千瓦。但据国资委的说法,其中三分之二电力项目未经审批。这种无序竞争造成的结果是用电紧缺未能缓解,新的矛盾层出:政府与企业的矛盾、地方与中央的矛盾、发展与环保的矛盾、电厂与电网的矛盾、电价与煤价的矛盾,设备、输配、煤矿的矛盾……

  化解矛盾引发两种声音

  电力体制改革遭遇当前困境,引发两种声音。第一种声音:电力是一种特殊的产品,电力安全是国家能源安全的重要支柱。现在的问题在于怎样解决电力瓶颈而非怎样推动改革。

  另一种声音:只有加快深化电力体制改革的步伐,才能化解矛盾,使电力供应走向新的有序。

  可以看出,上述所有矛盾都能够归结为一点:作为生产力的电力与旧的生产关系———计划经济之间的矛盾。坚持改革,发展新的市场经济的生产关系,是走出无序惟一的出路。

  国家电力监管委员会对这一点观点鲜明。电监会政策法规司俞燕山处长指出,必须改革投资审批体制和电力价格形成机制,这是问题的症结。

  电监会电力体制改革办公室主任孙耀唯也认为,厂网分开后暴露了多年的制度缺陷,的确应改变审批体制,应在加强宏观调控的基础上,放松计划、鼓励竞争。对当前产生的一些问题,他觉得可以从另一方面看其积极意义:发电厂成为竞争主体,产生了市场压力是好事。有些矛盾是体制性矛盾,比如煤是市场的煤,电是计划的电。此外,发、受电厂供求方形不成平衡。应通过市场方式形成交易,建立符合中国国情的新的电力市场发展体系。

  电力体制改革正当其时

  1998年以后,我国电力供应相对富裕,2001年以后进入转折点,这种紧缺将持续到明后年,但业内专家预测,到2006年后,中国电力进入绝对的富裕、供大于求阶段,因此要有长远规划。

  近期我国电力供应紧缺表现在:电力紧缺———装机容量不足;电量不足,有装机却不能发电,造成今明年的大多数地区缺电。俞燕山说,从电力行业本身看,这既是电力发展的最好时期,也是电力改革的最好时期。其一,厂网间没有矛盾,电力企业效益从来没有这样好;其二,投资发电的积极性调动起来了,竞争的不仅是五大行业集团,还有外资和民资,电力企业有了自身利益,原来的矛盾因此而暴露是好事;其三,节能意识已引起普遍重视。

  2003年以来电力发展飞速增长,全年新增发电装机2850万千瓦,发电量和用电量同比增长15.3%和15.4%,所有这些都为改革带来最好的契机,必须抓住。电力专家和有关官员说,一旦电力相对平衡,推进改革难度更大。勘探、设计、施工等辅业单位的分离矛盾就更难化解。

  电力体制中要改革的问题是体制、机制问题。电力发展的无序首先在于体制:大机组、小机组、水电、火电、有条件没条件,大家都在上电站。国家批大的,地方就批小的。为什么?问题出在政府审批制,政府定项目,银行拿到发改委的批文就批,但政府特别是地方政府追求国民经济增长的意识较为强烈,很少从经济效益、市场需求考虑。现在电力项目的无序,正是由于现行的审批体制批出来的,后果是电力发展的质量和效率没有得到改造。其次,电价形成机制有问题,现在的电力价格是扭曲的,上网定价的确定方式要改,电价必须由供求决定。第三,电力企业效率低。去年电力企业的效益没有增长,但职工工资大幅提高,这些都进入成本,造成电价的不合理。

  电力体改应该做啥

  观察家们指出,电力企业是市场经济条件下电力系统发展的主体,电力体制改革应从如何处理好电力企业与政府的关系之处破题。

  资深动力经济专家王信茂认为,从电源项目选择投资方就应该引进竞争机制,而不是靠各种非市场的因素去竞争去圈地。

  俞燕山、孙耀唯认为,政府要担当起电力体制改革的第一推动力,打破垄断格局,形成竞争性电力市场;建立上下体制合理、资产界定清晰、责权利明确、能够有效保护各方积极性的电力机制。要坚持三项原则:政企分开、厂网分开、主辅分离;建立竞争性区域市场,市场应有交易发生、市场能够决定价格。同时,提高电力发展的质量和效率,做到竞价上网和竞价建厂相结合,因为电力是资金密集型的产业,某种程度上说,竞价建厂比竞价上网更为重要,它是在源头引进了竞争。



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