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国务院参事室:低调55年后亮相前台的高参
BUSINESS.SOHU.COM 2004年4月15日10:41 [ 吴晨光 法伊莎 ] 来源:[ 南方周末 ]
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  “政府高参”风雨55年的历程,是中国决策演进的一个缩影,是政府对民主重视程度的折射;它亮相登台的背后,是“透明政府”的潮流、决策民主的觉醒和智囊机构的兴起

  □本报驻京记者 吴晨光 □实习生 法伊莎

  这是一个与新中国同龄,但却鲜为人知的群体。

  自成立以来,他们向决策层报送建议及调研报告数千件。从共和国第一部宪法的起草,到改革开放初期农村家庭联产承包责任制的推广,再到最近的温家宝总理在十届全国人大二次会议上的《政府工作报告》,其背后都可以找到他们的身影。

  温家宝评价说,50多年的实践证明他们为国家的建设,为人民的利益做了大量工作,反映了社情民意,功不可没。

  4月8日,低调了55年的中国“参事”走上前台。国务院参事室在当天举行的新闻发布会上,首次向社会介绍了自己的性质及工作情况。随后,权威的官方网站——新华网,当天以“‘中国政府第一参’国务院参事室首次公开亮相”为题进行了报道。报道称:在中国政府内部及在中国智囊机构中久享“高参”美誉,撩开了神秘面纱。

  “这种描述有些过誉,”接受《南方周末》专访时,国务院参事室副主任蒋明麟说,“政府内部兼具统战性和咨询性的机构,是我们今天的定位。”

  直谏总理

  坐在宽大的书房里,69岁的郎志正展示着他的工作记录。

  出任国务院参事七年,他已向中央“谏言”近20条。1999年11月28日,一份《从天津、山东看金融危机对当前出口的影响及我扩大出口的建议》被送交当时的国务院总理朱镕基,郎正志和其他几个参事提出,在金融危机中,国家应向出口企业退让更多的税收,以扩大出口,渡过难关。

  对此建议,朱镕基在扉页上亲笔批转给李岚清、吴邦国、温家宝、吴仪、曾培炎等领导同志,并要求主管部门落实,结合提高退税率尽快提出意见。

  “随后有关方面采纳了这个建议,出台了相关政策,这对遏制当时对外贸易的下降起到了很大的作用。”郎正志说。

  与其他智囊机构相比,参事是以个人身份参政谏言,并以“直通车”形式传递至高层。“比如我们有关艾滋病的建议就直接递交给国务院副总理吴仪,中间没有任何障碍。”国务院参事室副主任蒋明麟告诉记者。

  目前,国务院参事室的35名参事共分为七个小组,涉及经济管理、可持续发展、公共交通、农林水利等领域。

  蒋明麟说:“对政府执行的政策提出建议和意见,是我们最主要的工作。通过每年的政府工作报告、中央经济工作会议等透露出来的信息,以及参事们平时的观察分析,可以确定本年度的工作重点。把课题上报国务院办公厅并经其批准后,参事就到基层进行调研,并提出建议。”

  兼任十届全国人大代表的蒋明麟认为,参事的工作和人大代表、政协委员的工作最大的不同在于:人大代表依法监督一府两院可以指出问题、提出批评意见;政协委员的民主监督,在一定程度上是代表党派和界别说话;而参事们是政府聘来的工作人员,需要站在全局的角度,以个人身份参政议政,咨询国是,不光要提出问题,更要提出具有可操作性的解决办法。

  统计表明,在2002年,参事90%以上的建议得到了批复;2003年,因受SARS影响,批复率为80%以上,也是相当高。

  在今年的政府工作报告的修订稿中,国务院参事室共提出了80处建议,其中70%被采纳。

  由于很多参事系出名门或有海外关系,统战联谊也是他们的重点工作之一。按照蒋明麟的说法,咨询性是参事室发展之源,统战性是参事室立室之基。两者互为支撑,缺一不可。

  值得铭记的努力

  事实上,除了国务院参事室,全国28个省、自治区、直辖市及11个省辖市都有相应的参事机构。统计表明,目前全国共有参事1000多名,包括35名国务院参事。

  在国务院参事室主任崔占福的眼里,参事们为社会进步所作出的努力是值得铭记的。

  安徽省政府参事郭崇毅,1979年认真分析了肥西县实行包产到户后粮食取得空前丰收的情况,认为增产的主要原因就是由于包产到户,调动了农民的生产积极性。他凭着理论功底和掌握的大量第一手材料,三次上书中央,呼吁在农村推行家庭联产承包责任制,为1980年代初推行农村经济体制改革作出了重要贡献。

  安徽省政府参事何开荫,被称为“中国税费改革第一人”。他长期关注农村,了解农村的现实和农民的疾苦,早在1980年代末、1990年代初就提出农村税费改革,这一建议后来得到了中央高层领导和有关部门的重视,为如今已全面推行的税费改革政策的制定提供了重要参考。

  2002年9月,国务院参事蒋明麟等在《关于改进中央企业管理体制的建议》中,提出组建统一行使出资人职能的国有资产管理机构,制定规范的经营者经营效绩考核和评价体系,这为后来的国务院机构调整以及国资委的建立提供了参考。

  而在最近,国务院参事室又有一个产生了重要影响的举动——3月26日在北京召开艾滋病防治研讨会,会上参事们呼吁对已出台的有关艾滋病防治法律、法规作相应的修改。

  上海市政府参事杨绍刚指出,今天“恐艾”空气的弥漫使艾滋病在中国走向另一个极端——审理“艾滋小偷”的法庭上,审判员的手套、口罩却成了媒体关注的主角。

  参事们在建议中提出,中国现有艾滋病方面的法律法规多是从限制艾滋病患者角度立法,在加快健全相关立法的进程中,保护艾滋病患者权益、关爱艾滋病人应成为新的立法基点;媒体对于艾滋病问题应全面、系统、持久地报道,纠正人们对艾滋病人和感染者的偏见与歧视。

  国务院参事室的这个会议在社会上引起了广泛的共鸣。

  严格的遴选

  目前,在国务院的参事中,1/3来源于科研院所,1/3来源于著名高校,其余则是国家环保总局、质量监督检验检疫总局、知识产权局等部委前任官员。

  “参事的遴选是非常严格的,”郎志正说,“对我们的考察经历了大约一年时间。”

  1998年,在朱镕基出任总理后,郎志正所在的北京理工大学接到了遴选参事的文件。他回忆说:“其中提出了对参选人的四个条件:知名学者、60岁左右、参政议政能力强,并有一定的社会影响。”

  时年62岁的郎志正恰好符合这些条件。这位理工大学的教授,是中国服务质量和质量管理理论的开拓者。而他任中国质量协会常务理事、全国第二届质量管理小组工作委员会主任等经历,为其参政打下了良好的基础。

  “这里没有副部级参事和正局级参事之分,我们的称谓一律是‘姓+参事’。”蒋明麟说,“这个机构本身的行政级别是副部级。”

  除了领取与原岗位相同的工资外,每月参事们还有一些津贴。一位资深参事用“清水衙门”来形容这里的状况。但参事们的政治待遇是不同一般的——他们可以旁听全国人大会议、列席政协会议,并有机会与国务院负责人直接对话。另外,每年有一次由中央统战部、国务院办公厅举行的国务院参事、中央文史馆馆员春节招待会,其政治规格是副总理一级的官员亲自到会祝贺。

  略让蒋明麟遗憾的是:目前国务院参事室的人员中,具有理工专业背景的比较多,研究金融、贸易的专家比较欠缺;具有法律背景的参事现在还没有。他希望以后能在这方面广纳人才。

  风雨55年

  翻开国务院参事室编著的《新中国政府参事》一书,可以看到一张泛黄的照片,那是1951年10月,毛泽东接见广州市政府参事室主任郭翘然时所摄。

  正是在这位开国领袖的建议下,1949年10月28日,32人被任命为第一批政务院(1954年改称国务院)参事,从而写下了新中国参事的第一笔。

  “当时主要是出于统战考虑,找一些与共产党有联系的党外知名人士——如张治中、邵力子的秘书,傅作义手下的骑兵师师长,以及陈毅元帅的堂兄陈修和——国民党沈阳兵工总厂厂长等人。”接受本报采访时,85岁的终身参事吕德润说,“同时也接纳部分共产党员,主要是红军的一些老同志。”

  据吕德润称,对参事们真正的咨询工作始于1957年。比如“三反五反”、对私人企业执行什么方针等。

  但“文革”这场席卷全国的风暴开始后,参事工作几乎陷于停滞。直到1984年,中央发布文件,要求进一步恢复各省、自治区、直辖市的参事室。当时中国刚改革开放,各行业百废待兴,十分需要各方面的人才和智囊。

  “国务院于1988年发布的58号文件,是中国参事工作发展的里程碑。”蒋明麟说,“它解决了当时争论最多的一个问题——参事室的存亡问题。因为参事室的元老们已经一个个故去,但极少有新人补充进来。这个名为《关于加强省、自治区、直辖市参事室工作的通知》中,最突出的一点是:明确了参事的具体工作,规定了参事室的两性——咨询性、统战性。这里不再是‘以养为主’的地方,而是一个服务于中国经济建设的工作机构。”

  58号文件还废除了参事的终身制。此前的39年里,参事一直采用任命制、终身制;1988年后改为聘任制,聘期为5年,根据工作需要可以连续聘任,最高聘龄75岁。

  吕德润进入参事室是在1986年10月。此前,他已是《大公报》成名数十年的记者。“我们开始找懂业务的新人,”他回忆道,“如三北防护林中的林业专家,还有农业、水利方面专家,必须是学有专长的、国家迫切需要的。随着国务院机关工作的展开,调查的东西也多了。”

  1995年,国务院发出20号文件,对58号文件进行了完善、细化及解释。

  朱镕基出任总理的五年里,他曾三次接见国务院参事。在朱总理的关心下,国务院参事研究中心于2000年春投入使用。

  新一届总理温家宝就职后不久,就签发文件要求加强参事工作。

  在2003年中秋到来之际,温家宝特地和国务院参事进行了座谈。在会中,温家宝吟诵出了那句著名的诗句:“心中为念农桑苦,耳里如闻饥冻声。”他说,当领导的要心里想着群众,倾听群众呼声,了解真实情况。“设立参事室、文史馆,目的是为了广开思路、广纳群言。”

  “亮相”背后的涵义

  为什么一贯低调的国务院参事室主动亮相?中新社的消息说,主办者称此举意在体现本届政府提倡的政务公开、信息透明原则。

  按照这个意义去解读,政府机构对于民众不应该再有“死角”和“神秘”的部分,除去国防等带有国家机密性质的机构,都应该公开。

  “鲜为人知几十年的参事室主动站出来,阐述自己的职责和改进目标,这符合现代政治的发展潮流。”一位政治学专家说,“我们也希望,更多的机构能够负责任地向社会公开自己的工作情况,真正成为透明政府和责任政府。”

  记者注意到,参事室“亮相”还有一个重要的背景,那就是这届政府对智囊机构和智囊人物异乎寻常的重视。不论是政治局还是国务院,频频邀请专家举行学习讲座和座谈会,其数量大大超过往年。温家宝特别强调,决策咨询将形成制度,长期坚持下去。

  决策层的这一系列举动,显然与中国进入了改革的攻坚期有关,问题日益复杂,现实难以把握,各种利益矛盾纠缠在一起,单凭听汇报、看文件、搞调研很难理清脉络、找到方向,这个时候,就非常需要更多人的智慧,需要专门的人才提供专门的咨询。

  因此,温家宝把科学民主决策与民主监督、依法行政一起,并列为政府自身建设的三条原则。

  与此佐证的是,2003年国家发改委在制定下一个五年计划时,不再是“闭门自造”而是相当一部分举行全国招标,各高校和研究机构都可以竞标。在经济社会事务方面,智囊机构的作用越来越受重视。

  在这种背景下,作为智囊机构的参事室确实面临着在新形势下如何找到自身价值、寻求自身发展的问题。

  “曾有记者问起我们的新闻发布会是否有背景。”蒋明麟也不讳言,“会议本身没有特殊的背景。但从大的方面说,是温总理这届政府的工作规则的三个体现:一是科学民主决策;二是依法行政;三是民主监督。而从参事工作来说,对这三方面都有介入。”

  谈到参事室与国家其他智囊机构——如和国务院发展研究中心的关系时,蒋明麟认为他们之间是相互补充的作用。“双方各有优势,参事室的上呈渠道更畅通,而研发中心的人员力量更强。”他说,“我们并不怕观点相左,因为这样能让领导人更全面地听取建议。”

  吕德润参事则认为,业务上能起作用的是部委的专家,因为他们接触到的和实际掌握情况比较全面。但部门的条条框框比较多,上下级之间的程序严格。参事的好处就是没有“乌纱帽”,很洒脱,地位上也相对超脱。

  目前,中国官方的智囊机构主要由三部分构成:国务院发展中心,各部委的研究室,以及国家发展和改革委员会。而参事室和社科院是智囊咨询机构。

  建国55年来,智囊机构的发展经历了四个阶段:1957年“反右”以前,它们作用很突出——修宪、中国的行政区划的设置与调整等重大决策中,都能看到智囊机构的身影;1957年到“文革”结束时期,它们的功能则逐步弱化。

  始于1978年的中国改革开放,首先在农业农村推进。研究者邹蓝指出,高级官员和学者组成的农村问题研究小组,在中国农村改革的政策设计方面起了相当大的影响。因为智囊作用而农村改革的迅速见效,国务院内设立了农村研究中心。这是中国改革开放以来第一个重要的智囊机构。

  而随着城市和工业改革的推进,部分人员开始侧重城市和工业改革。1985年组建的国家经济体制改革委员会,是一个综合性的智囊机构,直接为中央政府各方面的改革提供思路和政策建议。

  从1980年代到1990年代中期,是智囊机构的恢复时期,这时还出现了国务院发展研究中心。而在近十年来,是智囊机构大力发挥作用的时期,所谓“生逢其时”。

  “这种曲折的道路是政府对民主重视程度的折射,”杜钢建说,“民主风气渐强时,它们发挥的作用比较大;反之,作用则被削弱。”

  “要随着推进政治改革和行政体制改革不断地推进民主化、法制化。这样智囊机构才能更好的发挥作用。”杜钢建说,“首先,组织法体系要完善,应该把决策咨询制度法制化。现在参事室没有明确的法律地位,同样,各级政府的顾问团也没有明确的法律地位。”



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