第二节 改革以来的农村土地制度及其演变
一、土地制度是农村的一项基本制度
农村土地制度是农村经济社会的一项基本制度，它是一定阶段党和国家在农村基本政策的体现。由于土地制度反映了人与人之间因土地利用而发生的各种关系，进而影响农村社会的全部经济关系，因此，土地关系的协调和优化过程，就是农村经济关系的变化和优化过程。一般意义上的土地制度主要包括土地的所有制度、使用制度和国家的管理制度三个部分。一种好的、有效的土地制度，必须是能够反映并适应客观经济条件和社会条件，从而能够正常运转，发挥其应有的功能的；必须是具有保障土地所有者、使用者和国家的利益和功能的；必须是对土地的合理利用、经营（土地开发、土地投资、土地增值、土地所有权及使用权流转等）以及管理方面，具有激励功能的。这样的土地制度，才能够推动社会经济的发展。但是，并不是所有的土地制度，都具有这些功能，不符合客观经济社会实际情况，不能正确反映经济社会关系的土地制度，就不能保障相关土地关系主体的利益，从而不具备激励功能，不利于甚至阻碍经济社会的发展。这已为古今中外的社会发展史所证明。
新中国成立后，我国实际上进行了三次大的土地制度的变革。
第一次是1950～1952年的土地改革。新中国成立后，我国土地制度改革的基本目标是推翻封建地主土地所有制，建立起农民土地所有制为主体的新的土地制度。这次土地改革是我国历史上土地制度最重大、最彻底的改革，通过没收一切大地主、大官僚占有的多余土地无偿分配给农民，实现了耕者有其田，改变了占乡村人口不到10%的地主和富农占有约70%～80%的农村土地，而占乡村人口90%以上的贫农、佃农和中农仅占约20%～30%的农村土地的半封建土地关系。并且免除了每年向地主交纳的350亿公斤粮食的地租。从而结束了几千年的封建地主所有制和剥削制度，使农民在经济上做了主人，极大地解放了农村生产力，使农村经济得到恢复和发展。
第二次是50年代进行的农业合作化运动。通过合作化引导农民走社会主义道路，实际上也是土地制度的一次改革，最终把农民个体所有的土地，改变为集体所有，并实行了集体劳动，统一经营。这次土地制度改革是经过几个阶段完成的。首先，通过农民加入初级农业合作社，土地入股，按股分红，统一经营（当时按股分红比例约占分配总额的30%，按劳动数量和质量分配占分配总额的70%）。后来又进入高级农业合作社时期，取消土地分红，全部按劳动数量和质量进行分配。到了人民公社时期，土地所有制进一步升级到公社一级，尽管后来作了多次调整，把公社一级所有改为公社、生产大队、生产队三级所有，队为基础，但总体上由于所有权和使用权高度集中，责权利严重脱节，平均分配，生产发展缓慢，农产品供求关系更为紧张。
第三次是1978年党的十一届三中全会以来实行的家庭联产承包制。它是农村生产关系的又一次重大调整，也是土地制度的一次新的重大改革。这次土地制度变革同前两次有着明显的不同。一是自下而上推动的。首先由少数地方农民、基层干部自发搞起，上级直至中央政府承认、肯定然后总结推广。二是在土地集体所有条件下，通过改变土地经营方式解决土地的使用效率问题，而不改变土地的所有权性质。就目前来看，这次土地制度改革尚未完成，具体制度建设的任务仍然很大。
三次土地制度变革，基本上概括和反映了解放后中国农村生产关系变动和经济发展的历史，反映了党在农村的政策取向，并由此带来农村经济的发展、停滞或繁荣，对整个农村经济和社会发展产生了深刻的影响。
二、改革以来农地政策演变的基本脉络
20余年来的农地政策经历了一个循序渐进的过程，大体可分为三个阶段：
第一阶段（1978～1983年）：由人民公社体制内部的责任制到全国基本实行土地承包到户。1978年12月中共十一届三中全会以后，为了改变人民公社内部存在的吃“大锅饭”现象，促进农业和农村经济的发展，中共中央提出要在人民公社体制内部普遍实行生产责任制和定额计酬制。1978年12月召开的十一届三中全会提出了《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，决定草案的基本精神是要稳定人民公社体制内部普遍实行生产责任制和定额计酬制。当时各地实行生产责任制的形式各种各样，大体可分为联产的和不联产的两类。不联产的责任制一般是在生产队统一计划、统一经营的情况下，将农活包给作业组或个人，生产队向承包者规定在一定时期内必须按质完成的作业数量和应得工分，超额完成的给予奖励，完不成任务或质量不合格的，扣减工分报酬。实行这种责任制，承包者只对某项或某几项作业负责，而不涉及生产的最终成果。联产的责任制是在生产队统一经营、统一核算的情况下，把承包者的利益与生产的最终成果直接挂钩，包产内的产量由生产队统一分配，超产奖励，减产受罚。联产责任制主要有专业承包、包产到组、包产到户、包产到劳等形式。比如包产到组是将土地、劳力、耕畜、农机具固定到作业组，制定出产量、用工和生产费用等指标，由作业组承包完成，完成任务后包产部分上交生产队统一分配，由生产队按原定指标拨付生产费用和工分。后来，各种联产责任制逐步演变为包产到户和包干到户，其中尤以包干到户最受农民欢迎。包干到户的分配方式非常简单有效，即“交足国家的，留够集体的，余下都是自己的”。正是人民公社内部的生产责任制导致了人民公社体制的解体，并产生了土地家庭承包经营。在这一过程中，中共中央有关责任制的政策一直在不断调整，每年都要出台相关政策。到1979年9月中共十一届四中全会正式通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，与原草案相比，有两处重大改动：一是重申纠正分配上的平均主义，提出“可以定额记分，可以评工记分，也可以包工到组，联产计酬”；二是把“不许分田单干，不许包产到户”改为“不许分田单干，除某些副业生产的特殊需要和边远山区交通不便的单家独户外，也不要包产到户”。对包产到户由“不许”改为“不要”，而且允许某些例外。后来就是这个“例外”使包产到户得以大发展。
1980年9月中共中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制几个问题的通知》，充分肯定了各种形式的生产责任制，并着重讨论了包产到户问题，指出：“对于包产到户应区别不同地区、不同社队采取不同方针，在那些边远山区和贫困落后的地区，长期‘吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济’的生产队，群众对集体丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定”。到1981年年底，全国农村已有90%以上的生产队建立了各种不同的农业生产责任制。与前几个文件相比，这个文件除了对包产到户的态度更宽容外，更为重要的是指出了包产到户可以在一个较长的时间内保持稳定。截止到1982年1月中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》包产到户、包干到户正式成为社会主义集体经济的责任制，使发展包产到户和包干到户成为名正言顺的事，大大促进了包产到户和包干到户的发展。据统计，到1981年10月，农村社队实行包干到户的队只占38%，加上包产到户的队也只占48.8%。而到1982年11月，“双包”到户的已占到78.66%，其中包干到户的占到75%以上。
1983年1月中共中央关于印发《当前农村经济政策的若干问题》的通知指出：当前农村工作的主要任务是稳定和完善农业生产责任制；林业、开发荒山等，都要抓紧建立联产承包责任，二是实行政企分开。至此，原来的人民公社体制解体，代之以土地承包经营为核心内容的家庭联产承包经营责任制。到1983年实行联产承包责任制的基本核算单位已上升到99.5%，其中实行家庭联产承包责任制的占98.3%。
第二阶段（1984～1993年）:土地承包期延长到15年以上。第一阶段的重点是明确农村土地政策安排的大方向，即土地由原来集体所有，集体统一经营变为集体所有，农户承包经营，实现农地所有权和使用权分离。第一阶段涉及的都是些方向性的大问题，加之经验不足，各地在政策执行过程中引发了一些问题，最为突出的就是：①土地按人口或按劳力均分；②承包期过短，一般为2～3年,土地调整频繁，农民缺乏稳定感，不敢对农地进行长期投入；③无承包合同或承包合同不健全。这些问题不解决，农村以土地承包经营为核心内容的家庭联产承包责任制就不可能稳定。为此，中共中央又先后出台了一系列具体的土地政策。1984年1月中共中央在《关于1984年农村工作的通知》中指出：“土地承包期一般应在十五年以上。生产周期长的和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些。在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着‘大稳定，小调整’的原则，经过充分协商，由集体统一调整。鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可经集体同意，由社员自找对象协商转包。对农民向土地的投资应给予合理补偿。”这样，就保证了土地承包经营在较长时间内的稳定，给农民吃了长效“定心丸”，而且允许土地转包。1991年11月十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农村和农村工作的决定》指出，要把家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，作为乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来。
第三阶段（1993年至今）：土地承包期再延长30年不变。
我们通常把前面提出的15年不变叫做第一轮土地承包，但是其起始年限究竟是从1984年算起呢，还是从刚开始搞土地承包到户的年份算起，对这个问题有不同理解。有些地方是从1984年算起，那么第一轮承包是1999年到期；有些地方是从原来他们刚开始搞责任制时算起，第一轮承包就应在1999年前就到期；还有些地方，早在1978年就搞了包产到户，第一轮承包期到1993年就到期了。这时就出现了一个衔接问题，第一轮承包到期后，是否还要实行家庭承包经营呢？针对这一情况，中共中央于1993年提出了再一次延长土地承包期的政策，而且针对第一轮土地承包过程中出现的一些问题采取了相应的政策措施，这就是第二轮土地承包的开始。
1993年11月中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》指出：以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是中国农村经济的一项基本制度，要长期稳定，并不断完善；为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期后，再延长30年不变；开垦荒山、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长；为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法；在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让；少数二、三产业比较发达，大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方，可以从实际出发，尊重农民的意愿，对承包土地作必要的调整，实行适度的规模经营。这个文件在农地政策安排上同以前的有3个明显的不同：一是承包期延长了，由原来的15年变为30年；二是提倡“增人不增地，减人不减地”，这主要是针对第一轮承包过程中出现的频繁调地现象而提出的；三是提出了在有条件的地方实行适度规模经营，主要是针对经济较发达地区从事农业的机会成本高，要提高劳动生产率，必须实行规模经营。规模太小不行，太大又会出现边际报酬递减，所以必须适度。1995年3月国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见》的通知，强调要维护承包合同的严肃性，严禁强行解除未到期的承包合同，要教育农民严格履行承包合同约定的权利和义务；进行土地调整时，不能改变土地权属关系，不能将已经属于组织集体经济组织的土地收归村有，在全村范围内平均承包；严禁发包方借土地调整之际多留机动地，机动地占耕地总面积的比例一般不能超过5%；不能随意提高承包费。1997年8月中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，要求各地在第二轮土地延包时一定要按中央规定执行，并且明确指出，土地承包期再延长30年，指的是家庭土地承包经营的期限，集体土地承包后要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书；对“两田制”进行清理整顿；必须将“机动地”严格控制在耕地总面积5%的限额之内。
1998年10月中共中央十五届三中全会通过了《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，指出要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权；对于违背政策缩短土地承包期、收回承包地、多留机动地、提高承包费等错误做法，必须坚决纠正；少数确有条件的地方，可以发展多种形式的土地适度规模经营。这个文件的出台，意味着今后对土地承包关系的管理将逐步步入法制轨道。
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