第四节 农地产权制度的改革
一、改革目标模式的理论探讨
早在80年代中上期，我国经济学家已经敏锐地观察到家庭承包制的内在缺陷，针对其制度激励逐渐减弱，开始探讨深化农地制度改革的方向和举措。关于我国农地制度改革的基本方向或目标模式，经济学家们对此仁者见仁，智者见智，提出了极不相同的看法。
1.农地国有化不可行
农地国有化的学者认为，国有化可以使有限的农地资源得到合理的利用，有利于农业发展可以解决集体所有制现存的弊病等。乍看起来，这些观点有很大的合理性，但仔细推敲不难发现，其存在以下几方面的问题：首先，我国社会化程度并不高，过早地实现土地国有化，不仅违背生产关系一定要适应生产力发展规律原理，而且还会混同国家所有和集体所有的界限，最终必然破坏生产力。其次，农业的发展并不是以国有化为前提的，即使生产社会化程度高的国家，也不完全实行国有化。如在美国，联邦所有的土地占32%，州所有的占10%，私人所有的则占58%。至于土地国有化有利于国家对土地统一规划和管理的见解同样不得要领，它混淆了国家的社会管理者职能与所有者职能，无论是基于什么样的所有制，其职能都是必须履行的。美国西部地区大开发、日本国土整治计划都是在私有制基础上进行的，因而土地的统一规划、有效利用与土地所有制之间没有必然的联系。不能把它作为土地国有化的立论之一。第三，从我国实际情况看，合理的土地所有权应是与农户承包经营权相辅相成的所有权，是为农户分散经营提供服务、调节、管理的所有权。农地国有化后，远离农地、农民的国家能否提供与现在社区集体等效的服务是令人怀疑的，即使土地国有化后仍由原来的集体组织来管理土地，在社区集体已没有所有权的情况下，很难保证它比现在做得更好。第四，即使不考虑上述因素，在具体实施国有化进程中也困难重重。农村现有耕地是由农民入社时带来的或由集体开垦的。如果采取无偿剥夺会引起农民的强烈不满，如果通过购买实现土地国有化，国家财政也难以承受。总之，现行土地集体所有制下存在的问题并不会因为实行国有化而得到改变。
2.农地私有私营
相对于土地国有而言，另一些经济学家同意对农地集体所有制和家庭承包制的批评，但他们认为只有明晰了个人产权才能提高农地利用的效率，因而主张实行农地私有私营。他们指出，马克思所说的社会主义就是“在社会个人所有制的基础上重建社会”，认为应当打破公有制就只能是国家所有和集体所有两种形式的神话，把农村土地的所有权交给农民，重建个人所有制。正如不少人指出的那样，旧中国土地私有，土地经营却高度分散未能集中，如果搞农地私有化，极可能重蹈覆辙。从我国实际情况看，土地资源极端稀缺，人地关系异常紧张，在今后经济增长过程中，地价必然会不断上涨。实行土地私有，土地作为一种不动产在农户资产中的地位会越来越重要，农户会把保有小块土地作为财产增值的手段而不轻易放弃。从这个意义上讲，土地私有不仅不利于土地的流动和集中，还可能成为其障碍，一些人引用中国台湾地区和日本的情况作为例证。据一项对中国台湾764户人的调查，其中不愿意出售土地的595户，占77.9%，不愿意出售土地的原因分别是生活依靠、祖传财产、地价低、别无他事，等等，有趣的是，对农地私有的主张，我国农民自己也持怀疑态度。据80年代中后期北京的一项调查，当问及对土地私有化的态度时，79%的农民表示反对，7.5%的农民不置可否，仅有13.5%的农民表示赞成。这种情况或许是因为中国农民在旧中国缺少土地和缺衣少食的情景是那样令人难忘，因此他们宁肯接受目前有缺陷的土地集体所有制，也不愿意重新回到过去。
3.坚持和完善农地集体所有制
根据上文的分析，无论是国有化还是私有化都不是最优的农地所有制改革方案，只有农地集体所有制才符合我国经济发展的实际。例如，1995年，在全国25个省“百县百村”所进行的问卷调查显示，有74%的村干部和农民认为有必要健全农村集体经济。这种必要性可以从以下几个方面去探寻。首先，农村土地集体所有制符合我国农村生产力水平比较低的实际状况。其次，土地集体所有制为土地利用符合整体经济和社会要求提供了制度基础。在这一制度框架下，社区集体组织可以根据承包合同，对农户如何利用土地进行更直接的监督，进而可以避免农地大规模流失及土地经营粗放化问题。而这在私有制下是很难办到的。再次，我国还处于经济转轨时期，适应市场经济要求的新型服务组织、社会保障体系还不成熟，集体组织依然是农村社会发展的基本力量，道路、水利、用电和农田基本建设以及公共福利事业依然要由作为农地所有者的集体经济组织来提供。农村改革20年的实践充分证明，凡是集体经济实力较强的地区，农业发展较快，反之则农业缺乏后劲。
总之，农村土地集体所有权在当前及今后相当时期内都具有存在的合理性，不能因为目前这种所有权功能发挥的绩效较低就否定它，其实绩效较低的原因恰恰是因为这种所有权未以应有的形态被建构起来，说明对这种所有权还需付出巨大的努力才能真正建构出来。也就是说，今后我国土地产权制度创新的目标可以综合表述为：在农地集体所有制基础上建立起一种既能使农户对土地使用有较强的稳定感，又能适应农业现代化需要，使土地经营规模逐步扩大的演进机制。
二、现行农地政策的要点
经过25年的发展和完善，我国现行农地政策的框架已基本稳定。如果说农村改革的前期主要是明确了土地制度改革的方向，那么80年代中期以来，围绕明确界定农民土地产权、严格限制承包土地的调整，稳定农民预期，保护农民的生产积极性成了现行农地制度政策的基本要点。现行农地政策的基本出发点是稳定和完善家庭承包制，核心是赋予农民群众长期而有保障的土地使用权。
(1)土地承包期30年不变。目前中央有关“土地承包30年不变”的政策解释是清楚的，即“土地承包期再延长30年”指的是家庭土地承包经营的期限，至于集体土地实行家庭联产承包制度，则是一项长期不变的政策。实行30年不变政策的主要目的，一是为了保持家庭联产承包制的稳定性；二是为了鼓励农民增加对土地的中长期投入；三是便于耕地经营使用权的流动和集中。实际允许小调整，但绝不是用行政命令的办法硬性规定在全村（或全组）范围内几年重新调整一次承包地；况且，“小调整”主要限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；更不能利用“小调理”提高承包费，增加农民负担。这一政策的执行，极大地缓解了农村的人地矛盾，农民是比较拥护这一政策的。据农业部的一项调查显示，到1997年底，在开展土地延包的村组中，61.3%的村对原来承包土地作了部分调整后再延包，其中东部地区为58.2%，中部地区为77.3%，西部地区为42%。但是这一政策在执行过程中也出现了不少问题，有些地方以“小调整”为由，随意调整农民的承包地，借机提高承包费，更有些地方硬性规定几年重新调整一次土地，使农民没有稳定感。
(2)严格控制预留机动地。在实行家庭承包经营的过程中，为了解决新增人口的土地，各项公益事业用地，增加集体收入，等等问题，农村普遍留有机动地，由集体掌握，机动使用。有的是固定承包给某个农户，有的是集体统一经营，有的采取招标承包，有的是村干部依仗职权承包。在土地承包期延长的背景下，预留机动地有增长的势头，管理上的问题也多，农民群众意见很大。1995年国务院规定严格禁止借调整土地多留机动地，原则上不留机动地，确实需要的，机动地占耕地总面积不得超过5%。这一政策的执行很不平衡，从全国来看，预留机动地没有超过5%，但地方机动地比例超过了5%。机动地的经营和管理，也出现严重的寻租行为。
(3)允许土地使用权依法有偿转让。土地承包到户后，一些农户因为从事二三产业，劳动力不足，无力耕种承包地。当时，国家严禁土地转让。1984年中共中央《关于1984年农村工作的通知》提出了两种办法：一是可以将土地交给集体统一安排；二是经集体同意，由社员自找对象协商转包。1993年中央正式提出，在坚持土地集体所有制和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，土地的使用权可以依法有偿转让。在现实中，土地使用权转让一般是农户私下进行的，多数没有经过集体同意，转让期也不确定，补偿的方式也多种多样，有的补偿现金，有的补偿实物，有的甚至转出方倒贴。目前我国土地转让并不活跃，主要原因是农民没有农业以外的就业门路或非农就业不稳定。此外，不规范的土流流转纠纷不断，使农民望而却步。
(4)有条件的地方可以实行土地适度规模经营。1984年中央一号文件提出鼓励土地逐步向种田能手集中，克服农户经营规模过小的问题。1990年中央和国务院又提出，少数确有条件的地方，可以发展土地适度规模经营。这些地方主要是指二、三产业比较发达的地区，一方面，非农就业机会多，收入高，从事农业的机会成本很高，一部分农民愿意交出承包地；另一方面，大多数青壮年劳动力都转移到非农产业去了，农业必须实行规模经营。实践中，土地适度经营的发展并不理想。据农业部的一项调查，1996年全国实行适度规模经营的土地面积仅650万公顷，占耕地总面积的6.8%。不少规模经营是靠行政力量推动的。损害了农民的利益。这说明土地的适度规模经营在全国的实行条件并不成熟。
(5)增减人口，不再调地。1993年，中国政府推出的新一轮承包政策有两点引人注目：一是下一轮承包期一定30年不变，二是提倡在承包期内增减人口、不再调地。后一点只是提倡，而不是硬性规定。提出这一政策的目的，是为了防止土地频繁调整导致土地过分零碎，同时增强农民对承包土地的稳定感。从全国来看，执行这一政策的不多。据农业部1994年对100个县、4万个村的一项调查，仅有1／3的被调查农民支持承包期内增减人口、不再调地。农民在评价这一政策时，主要依据家庭人口状况。家庭人口呈增长趋势的农民赞成这一政策，家庭人口呈减少趋势的农户反对这一政策。
三、土地所有制变革的主要内容
1.明确土地所有权主体
目前，在农村集体经济组织已经呈现多元化发展的条件下，土地所有权就不应再笼统地界定为集体所有，而应明确确定其归属。在现在的乡、村、村民小组三级体制中，乡级组织因范围太大，监督管理费用太高，已经基本被排斥在农地所有权范围之外，而村民小组因离农民、农地更近，而且清楚土地关系在历史上的演变情况，似乎应成为农民的所有权主体（实际上，现在农地所有权以村民小组一级集体所有的居多，据农业部1987年对1200个村的调查，土地所有权归村民小组所有的占65%。归行政村所有的占34%，归自然村所有的占1%，这一状况显然是由传统体制的“以生产队为基础”沿袭而来的）。但是在家庭承包制的强有力的冲击下，“村民小组”这一级组织与传统体制下的“生产队”已具有很大不同，村民小组无论名义上还是在实际上都无法替代原生产队的地位和职能，因为现在的村民小组既不是一个经济组织，也不是一级行政单位，既无公职又无办公场所，它是乡村新体制中职权最模糊，管理最涣散的组织，它在形式上类似于城镇的居委会，但在组织上比居委会要松散，职能上更弱化，所以由村民小组来充当农地产权主体，显然无力对土地资源进行有效配置。现在农村许多地区出现的土地撂荒、拾荒或粗放、掠夺式经营都根源于土地产权主体的模糊或缺位。村民委员会是由全体村民选举产生的，是农村最基层的一级组织，它能够代表农民意愿并独立行使权利，因而在农民当中具有代表性和权威性，而且具有比较健全的行政组织机构和领导体制，有能力行使农地所有者的职责。
在由法律界定土地所有权归属的同时，必须界定土地所有权主体的权利与义务。集体所有者除进行土地发包外，有权进行经营和出租入股抵押等形式实现其所有权。在两权分离，农户作为土地经营主体的体制下，集体还要加强对土地的管理和监督。如监督农户按合同规定使用土地防止荒芜或任意转移土地的使用方向。而其主要义务为：强化集体所有权，发展和壮大集体经济，加强农村基本建设，发展农村社会化服务体系，积极为农户规模经营创造条件，推进农业产业化进程。
2.赋予农民长期稳定的农地使用权。
农地使用期的长短是影响农地制度有效运作的一个重要因素。无论是在公有制下，还是在私有制下，各国（地区）一般都把延长土地租期限作为完善农地制度的一项重要内容。对我国而言，目前农村中最主要的问题是提高农民对农地的预期，减少其短期行为。赋予农民长期而稳定的农地使用权是解决这一问题的有效途径。问题的关键是长期稳定土地作用权，长期到什么程度，除现行政策规定的延长30年之外，我们主张应该使农民获得永久性使用权，也称使用权私有，建立起类似我国历史上曾广泛存在的永佃制。因为，第一，土地承包期15年或50年不变，其暗含的一个前提是终究要变，增加农民对未来不稳定的预期，一般而言，使用期越长，越有利于农民对生产进行长远规划以克服短期行为。第二，较长的承包期，使承包权的所有权性质得到了强化，明晰的产权关系有利于农民对土地资源本身的保护，更为重视作为获取经济收益基础的农地资源——地力的保护和提高，从而有利于农业的可持续发展。第三，周期性调整易造成农地纠纷。如在新一轮土地承包中，有些农民认为，第二轮土地承包应该是在第一轮的基础上继续延包，不是重新调整；而另一些农民则认为既然是第二轮承包，应该重新调整。双方各执一词，无法达成共识，特别是原有交通方便、地力肥沃、对土地投入较多、有持续收入（果树等）的土地承包者更不愿进行重新调整，由此造成很多的农地纠纷。第四，使用权长期化并不等于农地私有制，因为土地是归集体所有。集体保留了对土地的最终处置权，它完全可以通过建立相应的配套制度如地租制度、土地利用的定期监测制度等，保证集体所有权的实现。
3.进一步完善农户土地使用权的内容。
进一步完善农户土地使用权的内容，是农地制度改革中最为核心的问题。通过改革所要达到的目的是，将农地使用权独立化为使用者的财产权，具体而言，农地使用权的内容应包括以下几点：①生产经营决策权。只要农户在法律和承包合同范围内使用土地并履行义务和责任，任何组织和个人包括土地所有权主体都不得干预农户的生产经营活动。②开发权。农户在租用期内有权优化土地配置，提高土地的产出价值，但无权自行将农用土地转化为非用地。③收益权。农户在承包期内，除依法上缴国家税收和依合同上缴发包方约定的承包金外，其余所有收益不受侵犯。承包合同变更时，农户应得以其使用土地后因投入劳动和资本而增值了土地改良价值。④转让权。农民可以转让土地使用权，获得一定报酬。⑤租赁权。农民可以把土地使用权当财产进行租赁。⑥抵押权。农户可以以土地使用权作抵押，来获得有关贷款等。⑦继承权。农户的土地使用权可以继承。
4.建立并完善土地使用权流转制度
建立并完善土地使用权流转制度，就是把土地作为一种特殊商品，进入市场，在土地经营者之间进行合理流动。其意义在于：①有利于土地资源的优化配置，加快土地经营规模化、集约化的进程；②有利于农村劳动力向第二、三产业的转移，加快农业现代化进程；③有利于实现专业化分工和农产品商品化提高，加速人民生活的改善。实现土地使用权流转，关键是要建立相应的土地流转组织体系，如土地使用权转让市场、各种中介服务机构和协调机构、土地流转的法规条例及其相应的监督管理组织，土地金融组织以及其他必要的配套服务组织和设施系统等。只有建立健全这些组织机构，并且形成一套较完备的组织体系，土地使用权流转才能够正常地运作起来，并且有效地发挥作用。
实现土地使用权流转还必须注意方式方法。如果方式不当，伴随土地流转，一部分农民可能会因此失去生活保障。为此土地权流转建设必须强调两点：一是土地使用权在土地经营者间的自由转让，政府予以认可，使土地流转公开化。二是土地经营者之间的土地转让，必须坚持自愿、有偿的原则，依法进行，不得以任何理由强制农户转让。
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