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120家企业有相当部分的财务状况没有进入财务审计报告；13家企业的财务审计报告结论与事实相反；40家企业总资产损失超过10％，40家企业的总资产损失超过了20％……2005年1月8日，国务院国有资产监督管理委员会统计评价局局长孟建民公布了对2004年181家中央企业突击检查结果。国资委既是出资者又是监管者，此举有无自斟自饮的郁闷？
按照国务院颁发的《企业国有资产监督管理暂行条例》，国资委是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。从国资委成立的宗旨来看，它追求的目的就是要实现国有资产的保值增值。但自“十五大”以来，国有经济逐步从竞争性领域退出已经成为决策层和理论界的共识，于是国资委的目标可以视为两个：一是实现国有资产的保值增值；二是让国有经济逐步从竞争性领域退出。对于这两个目标之间的关系，现在一般的解释是通过国有资产到国有资本的转换，也即是在竞争性领域主要采取资本运营的形式，不干预企业的具体经营决策，国资委甚至可以采取模拟商业机构投资者的做法来实现国有资产的保值增值。
然而，国资委的角色并不单一。从机构设置看，既有业绩考核局、企业分配局、企业领导人员管理局，也有党建工作局、群众工作局。国资委一方面是出资人，另一方面又是监管者，政府职能和市场竞争主体职能混在一起。国资委出资人的身份使得两个目标之间的冲突难以避免。
首先，从社会福利最大化出发，现有国有资产分布的领域大致可以分为两类：一是政府必须介入的外部性或规模效益很强的领域，十五届四中全会的文件中把这些领域明确概括为四大领域；二是竞争性的领域，私人部门的生产能够实现社会生产的最优水平。从政府本身的职能来说，政府不是也不应当是一个营利的部门，因此在四大领域中的国有资产不应以营利为目的，能够实现资产保值增值的只有竞争性领域。
其次，作为一个出资人，国资委应当将国有资产运用到最能够产生利润的地方去。但这又违背了“国有经济逐步从竞争性领域退出”的目标。
这就形成了出资人双重目标下的两难冲突：要实现保值增值就不能从竞争性领域退出；而要从竞争性领域退出又无法实现保值增值。
不干预与不得不干预
国有企业效率低下一个主要的原因来自于政府对企业的直接干预。直观的办法是政企分开，出资人不直接干预企业经营。随着非国有经济的发展，这种思想又进一步演化为：在竞争性领域主要采取资本运营的形式，不干预企业的具体经营决策，既实现国有资产的保值增值又提高经济的运行效率。国有经济还可以用这种方式实现资产变现，逐步退出竞争性领域。
这种解释看上去很美。作为国有资产的出资人，国资委可以模仿商业投资机构来实现保值增值的目标，但是，只要机构投资者受到利润指标的驱动，它就无法不对企业生产经营不加干预。
国资委的重新定位
改革开放以来中国经济的发展经验和世界上其他比较成熟市场经济国家的实践都表明在竞争性领域“国退民进”是一个既定的趋势，因此，在国资委的双重目标中“让国有经济逐步从竞争性领域退出”应当优先于保值增值的目标。那么国有资产该以何种方式退出呢？
结合中国转轨时期的特点，吴敬琏、林毅夫等学者已经指出了一条优化的退出路径：直接把这部分资产划归社保理事会，弥补国家对社会保障体系投入不足所积累的巨大差额。与2002年国有股减持导致的股市风波不同，把国有资产划归社保理事会经营使用，可以解决国有资产的监督激励问题。如果有剩余，还可以用来发展非竞争性的国有企业，加强基础设施建设。
因此，国资委的定位应当是一个国有资产的管理者而不是所有者或出资人。事实上，从企业所有权的构成来看，国资委也并不是一个真正的所有者。其所属的181家大型国有企业中有40多家企业老总仍然要由中组部直接任命，国资委无法实现对这些企业的控制权；也不能从大型国有企业的利润中得到分红并用于自身的消费，无法实现其剩余索取权。
综上，国有资产的改革应当分为两个领域：一是把竞争性领域的部分国有资产划归社保理事会，充实社会保障体系；其余部分由国资委逐步变现，用于非竞争性领域的投入；二是加强国有资产在非竞争性领域的存在。相应地，国资委的职能也应当定位为：变现竞争性领域的剩余国有资产和管理非竞争性领域的国有资产。这样不仅解决了双重目标下的两难冲突，有利于国有资产的改革，也有利于建立一个真正的服务型的政府。
但是，据悉，国资委将增设经营审计局和预算局两个机构，并可能在今年1月15日全国国资工作会议之后落实到位。2004年8月份国资委就下发了《中央企业经济责任审计管理暂行办法》，此次专门组成审计机构显然是要加大对央企负责人的经济责任审计和绩效审计。设立经营预算局，则意在落实国资委的经营预算权。国资委增设这两个机构会不会强化他的双重身份，进而使其更难抉择呢？
（ 责任编辑：胡立善 ）
