集装箱运输产业链缘何失衡 行政调控难在何处

　　编者按：因抗议国际集装箱堆场的额外收费，去年7月中旬宁波市发生了3000余辆集卡车集体停运事件。根据国家发改委的要求，经浙江省人民政府授权，宁波市前不久对集装箱堆场收费采取了临时价格干预措施，目前各方反映较好，整个行业趋于平稳。

　　宁波港集装箱运输发展迅速，增幅多年来居我国大陆港口之冠，但在集装箱运输产业链中具有举足轻重地位的集卡车运输，却是一个软肋。新华社发 周建平 摄

　　事件的起因是，在2005年11月中旬，宁波市集装箱堆场仓储企业出台了一个文件，规定按每只集装箱小箱20元、大箱40元的标准，向集装箱运输企业收取堆场附加费。集卡运输企业表示坚决反对。仓储企业解释说，堆场附加费最终是由集装箱用户承担的，运输企业仅代付而已。但集卡车司机反映，货主们根本不承认也不肯支付所谓的堆场附加费，这笔费用实际上仍由集卡运输企业负担。为此双方多次发生争执纠纷，后在政府部门主持下，双方有过三次协商，最终仍未能达成一致意见。于是，集装箱运输企业于2006年6月下旬向宁波市交通运输协会提交了一份“紧急情况反映”，表示如果政府协调未成，全市所有集卡运输企业将统一行动，抵制不合理收费。

　　拥有370辆集卡车的宁波鄞州集卡运输公司董事长魏诗定告诉记者，现在集卡车运输的日子越来越困难，成本大幅上升，仅一年多时间，油料涨了20%，配件维修费涨了15%，保险费增加了一倍多，企业苦不堪言。他说，鄞州集卡公司是宁波集卡运输行业效益比较好的企业，通过开源节流挖掘潜力，摊下来平均每辆车一年收益也仅两万来元，而仅堆场附加费一项一年就需增加两万元的开支，也就是说我们辛辛苦苦干一年等于打水漂了，如果遇到车祸等意外事故还要赔本。宁波富邦物流公司总经理王鲸航说，集卡运输本来就是薄利行业，前些年平均利润还能勉强维持在8%左右，现除少数企业外，绝大多数企业已接近持平或出现亏损。

　　成本连涨增收附加费事出有因

　　提出增收附加费的堆场企业也有满腹苦水。宁波太平堆场有限公司总经理褚仲富说，公司成立于1992年，是宁波最早成立的港区外堆场企业之一。近10年来，堆场的机械、人工等各种费用、成本翻了一番，如堆场的堆高机、吊车都是进口机械，维修保养成本奇高，公司一年仅购置进口配件的费用就要40多万元；还有土地费，以前仅10万元一亩，现在30万元一亩还拿不来。但由于种种原因，收费标准依然照旧，公司几乎连正常生计都难以维持。

　　宁波交通运输协会堆场委员会秘书长高林说，由于成本的猛涨，近两年来，连一直实行国家指导价的港区内企业的作业收费也开始增加，其中集装箱的仓储费提高了整整一倍，于是，我们也商议增收附加费方案，先是小箱30元、大箱60元，经征求用户意见，说有些偏高，最后定下来是小箱20元、大箱40元。我们认为，这个费用并不高，货主和有关企业是可以承受消化的。

　　但集卡企业却无法忍受。宁波闻达集卡运输公司董事长干伯轩说，宁波集卡行业的83家企业5000余辆集卡车仅八个月时间，就向堆场多支付附加费达6000万元人民币 ，使原本就不堪重负的集卡企业雪上加霜。干伯轩表示，这已不是对方所说的“市场行为”，简直是赤裸裸的掠夺，所以这次我们提出停运以示抗议，所有企业都一致拥护，表示要抗争到底。

　　每标箱拥有车辆指数比上海港高出20%

　　“信息不对称，集卡车运量过剩，也是酿成停运事件的重要原因”，干伯轩说，集装箱运输点对点、门到门，专业性强但技术含量较低。近年来，由于看好集卡车的发展前景，一些个体司机和小企业主纷纷加盟集卡车行业。据了解，2005年宁波港集装箱吞吐量为520余万标箱，而当地承运集卡车逾4000辆，加上众多外地车辆，每标箱拥有车辆的指数要比隔海相望的上海港高20%以上。干伯轩说，由于宁波集卡车运力剧增，僧多粥少，同行竞相低价揽货，一些个体司机为了维持日常生计，甚至亏本的单子也接，这就出现了市场过度竞争与价格失去杠杆的恶性循环。

　　“此起事件反映了我们集装箱运输行业现行体制和应对机制的滞后、失灵。”浙江中外运宁波甬通分公司总经理邱惠柱认为，堆场企业增收附加费的起因是油料上涨，对于油料涨跌，国际运输行业有通行惯例，就是相应收取油料附加费，并且明确，以某一时期为基数，附着油料价格的浮动，有涨有降，让客户明白放心。但是，现在一些企业的收费价格只涨不降，一味为自己考虑减轻负担，缺乏全局意识，甚至以邻为壑，因此容易导致矛盾和冲突。

　　据介绍，集装箱运输是个庞大的产业链，其中港口、船运公司处于强势地位，货主与货代公司是客户，处于主动地位，堆场和集卡运输均属“弱势群体”，而集卡车更处在产业链的末端。邱惠柱说，行业有行规，堆场服务的对象是船运公司，他们两家应该互相协商提价才合情理，结果堆场企业却冲着货主和集卡车增收附加费，明摆着是怕得罪强大的船运公司，只好向不堪一击的小伙伴下手“讨便宜”。

　　政府协调未果五条共识成空文

　　由于经济利益未能调和，宁波堆场企业和集卡车公司这两家业务合作伙伴，终于走到了面对面摊牌的地步。

　　据了解，早在堆场单方出台收费文件与集卡公司发生冲突之初，宁波市交通局等有关部门就多次召集有关各方沟通协商，寻找解决问题的途径。到了停运事件的前夕，宁波市又连续两天召开座谈会，会上达成五点共识：一是由集卡企业来承担堆场附加费是不合理的；二是堆场作业成本提高难以为继也是事实；三是这个问题应通过市场机制来解决；四是各企业、单位都有责任来维护宁波集装箱行业的正常秩序与声誉；五是大家都不希望出现过激行为。但是，究竟具体如何化解这笔费用的核心问题仍然未能得到解决，结果还是出现了令人遗憾的集体停运局面。

　　宁波市交通局副局长孙时光说，根据事先制定的应对预案，集卡车停运期间，市交通局一小时听一次现场汇报，准备一旦出现紧急情况，就会同港口、口岸、公安等有关部门采取相应行动，包括把堆场企业自备的集卡车调出来参加运输，决不能因此影响港口正常作业和宁波口岸的对外形象。

　　到了第二天上午，参加停运的集卡车增至4000余辆，宁波市政府召集交通、港口及发改委等有关部门紧急商议，最后决定从当日下午17时起，堆场企业暂停收取堆场附加费，集卡车企业终止停运。同时，责成市发改委等部门着手展开调研，尽快提出解决问题的方案。市有关部门立即将此项决定分别通知堆场和集卡车运输企业，双方均表示接受政府的决定，恢复正常作业。

　　行政调控难在何处

　　孙时光说，集卡车运输是个充分市场化的行业，进入门槛低，市场竞争激烈，但集卡运输又涉及外贸、外运口岸等一系列相关行业，使产业链长、影响面广。因此，如何既要尊重市场规律，优胜劣汰，又要维护正常的行业秩序，产业链的各个环节互相支持配合，共生共荣，确实是一个很大的挑战。

　　据介绍，目前我国港口和交通运输行业有国家指定价、指导价和市场调节价等三种价格体系。2001年交通部曾对港区内国际集装箱作业下发过一个文件，规定了吊装、驳运、仓储等具体的收费标准，属国家指导价，但是对港区外企业缺乏束约力。宁波市政府有关官员称，目前全市集装箱堆场企业共有39家，其中港区内的仅有两家，90%以上的作业量在港区外，属于市场调节价格，企业拥有自主定价权，没有明确的法律依据，政府无法使用行政手段。

　　“价格联盟”孰是孰非

　　“但是，在多次协调未成、影响到行业正常秩序的情况下，如果政府认为有必要，可以采取适当的方式进行行政调控或干预”。宁波市发改委收费管理处处长车宏斌说。他所说的“适当的方式”就是以宁波市政府的名义向浙江省政府报告，由省政府授权给省发改委，对某一特定行业或项目实施政府指导价。但是，这需要履行相关程序，有一个时间过程。车宏斌表示，政府授权有限，又要维护行业秩序和社会稳定，这就面临着左右为难的窘境。

　　此外，堆场和集卡车企业都是宁波市交通运输协会的成员单位，在这次事件中双方都以专业委员会的名义，各自组织统一行动，同时，又指责对方是利用行业垄断，建立价格同盟，属违规行为。政府部门经过调查，认为堆场企业首先使用协会堆场委员会的文件统一提价，确实涉嫌“价格联盟”，便明令取消这一文件。但在实际上，各堆场企业仍按此标准执行，矛盾的根子仍未解决。而对于集卡车业主的集体停运，宁波市发改委有关官员认为，集卡车企业属被动应对者，虽然也采取了联合行动，但不涉及提高价格。因此，尽管他们的停运做法是错误的，但政府部门不便采取强硬措施。

　　“三道令”实施临时干预

　　经宁波市政府的紧急干预，停运风波虽然暂告平息，但双方仍各持己见，随时可能引发新的冲突，政府干预势在必行。

　　车宏斌告诉记者，集卡车停运事件引起了国务院领导同志和国家有关部门的重视，根据国家发改委的要求，浙江省政府致函宁波市，同意授权宁波市政府对宁波口岸集装箱外堆场(货运站)收费实行价格干预措施。车宏斌说，在此基础上，宁波市经较深入的调查研究，并征求有关各方的意见，前不久，提出了如下几条临时性干预措施：

　　一是国际集装箱港外堆场一律停止收取堆场附加费；二是堆场原来收取的集装箱空箱装卸费仍维持原标准，不得提高，其他费用稳定在原有水平，不得新增收费项目或收取其他任何形式的附加费；三是货物代理企业也不得再向外贸货主收取堆场附加费。此外，宁波市还要求各地各部门积极做好疏导工作，切实落实价格干预措施，若有违反，将予严肃处理。

　　车宏斌说，宁波市为何提出“临时干预”，是因为对于此类收费，目前全国口岸并不统一，上海港采取国家指定价，厦门等地则是市场调节价。他说，随着国际集装箱航运竞争日趋激烈，各地有关堆场附加费之类的纠纷时有发生。在这个问题上，政府该扮演什么角色，如何当好“老娘舅”一碗水端平，妥善处理相关利益，涉及面较广，深层次矛盾一时难以解决。因此我们提出“临时干预”，也是想再作更深入的调查，并听取国家有关部门对此事的意见和看法。

　　有形之手显成效

　　当无形之手无能为力的时候，政府干预的有形之手，很快显示其刚性立竿见影的效果。宁波江北集卡运输公司董事长李国富告诉记者，前些日子，曾有消息传来，说有关部门准备“默认”堆场附加费收费，不予干预，许多集卡车司机都很气愤，表示要再一次闹停运，我们正在做说服工作。现政府正式出台价格干预措施，制止了不合理收费，司机们很高兴，我们整个集卡运输行业也松了一口气。

　　宁波大平堆场有限公司总经理褚仲富说，我们拥护和执行政府的决定，坚决不再收取附加费。但他表示，堆场提出收取附加费也是无奈之举，因现在堆场企业出现无序化竞争，在与外方航运公司谈判中，争相自我压价“窝里斗”，对此，也希望政府部门予以协调和制止。

　　点 评

　　政府一开始就明确制止似乎更为主动

　　俞德鹏 宁波大学法学院常务副院长

　　在市场经济条件下，如何恰当地运用行政监控手段，是政府执政能力与执政艺术的体现。其实堆场企业单方面提出收费在法理上缺乏依据，因为这些集装箱的合法支配者是船运公司和货代公司，集卡车仅是受货代公司的委托，拿着提货单到堆场提货，凭什么要支付附加费？因此，对于堆场企业的违规收费，如果政府一开始就下令明确制止，似乎更为主动。

　　还应警惕国外大公司的黑手

　　戴小华 上海市经济社会发展事务所副研究员

　　现在承揽我国远洋集装箱运输的，绝大多数是跨国船运大公司，他们已在中国港口挣得盆满钵满，有的货代公司一年就要支付国际船运公司船运费四五千万美金，大部分利润都让外方拿走了。此起事件的起因，是国外船运大公司采用运费与口岸作业费相分离的办法，向中国企业单方面压价引发的连锁反应。而且这些大公司仅对中国内地和少数经济欠发达的国家与地区采用类似做法，明显有不正当竞争之嫌，中国口岸部门完全可以理直气壮地向国外大公司争权利讨说法。

　　从2001年6月起的五年间，宁波市已先后三次发生集卡车业主集体闹“罢运”或停运的事件了，且规模越来越大，声势一次比一次猛烈。五年三次闹停运说明，中国企业规模较小，缺乏与国际大公司打交道的经验，协会等行业组织功能发育相对滞后。在此情形下，当市场失灵的时候，尤其需要政府及时援手，维护行业秩序，稳定大局。

(责任编辑：铭心)