童大焕：“省管县”为经济社会发展松绑

　　来自财政部的消息称，从2002年开始普遍实施的“省管县”改革有望全面、积极推进。6月7日，财政部官员接受记者采访时表示：“到目前为止，全国已经有18个省试点‘省管县’。今年估计还会再增加两个省。”（6月11日《中国经济周刊》）

　　中国自古有“郡县治则天下安，县域强则国家富”的说法，直到今天，县域经济和社会发展仍直接关系到全国80%以上的民生。

县级行政、经济和社会发展状况如何，与中国社会经济自由度、民生幸福感和社会保障水平等唇齿相依。我国的县，历史上曾经直接由皇帝掌管；新中国成立后，县归省领导，直到改革开放初期一些地区才开始建立“市管县”体制。市管县体制的建立，使中国的政权结构由历史上的中央-省-县三级史无前例地变成了中央-省-市-县四级，加上乡镇一级派出机构，相当于五级，如果再算上一些村级政权的半行政化和行政化倾向，我国的机构设置实际上已接近六级。

　　机构层级过多，带来的除了官僚主义、文牍主义盛行，大大增加行政成本，而且降低行政效率之外，更为致命的因素还有两个：其一，我国的行政体制，基本上还是权力和税收上收、责任下移型体制。在这种体制下，政府层级越多，基层政府的财力越捉襟见肘；其二，基层政府往往直接承担着公民社会保障的重任。由于基层政府财力有限，国民在医疗、养老、住房等方面的社会保障水平往往很低，甚至在教育、交通等方面的投入基本上都要由底层群众负担，而县乡两级政府则往往背负着巨额债务。一边是中央财政收入迅速增长，一边是基层抱怨财政吃紧。尽管中央对地方的转移支付力度一直在不断加大，但基层财政依然吃紧。据湖北省财政厅纪检监察室主任傅光明估计，2005年全国乡村债务高达10000亿元。“国家财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹叫娘，乡级财政精精光光。”在中国发展高层论坛2006年年会上，北京大学教授林毅夫(林毅夫新闻,林毅夫说吧)曾把这种困惑抛给了财政部副部长楼继伟。

　　因此，建立省管县体制，是实现基层政府责、权、利相当的必然要求，也是建立建设现代公共服务型政府的必然要求。

　　“省管县”改革同样是市场经济的内在需求。政府层级过多的一个重大负面效应是政府管制也过多。一方面是上级管制要求到了下级，普遍存在层层收紧和加码的现象；另一方面，这样加强管制也是政府出于讨好乃至驯服企业、让其为自己的政绩和税收添砖加瓦之需。管制的令箭在手，基层政府才能更方便地通过左一个优惠右一个照顾吸引企业和投资。但由此带来的，却是整体经济环境的不宽松和不公平。比如，地方政府为了创造政绩，采取种种优惠政策鼓励私人企业家上马钢铁、水泥、铝合金等项目，也鼓励企业忽视环境标准。一旦上面风向转变，地方政府就有可能毫不犹豫地抛弃这些企业。

　　事实证明，管制越少的政府往往是越好的政府。再往前推，则是政府层级越少，管制往往也越少。浙江的经验正是这方面最宝贵的财富。早在1992年，为了“在经济上和上海接轨”，浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。到2002年8月17日，在浙江省委、省政府的强力推动下，313项本该属于地级市经济管理的权限被“空降”至20个县级政区。

　　浙江省持续10多年的改革示范效应，带动了其他地区此项改革的进展。但迄今为止，如果从财政和行政角度综合分析，只有浙江做得最彻底，不只是财政，从行政管理到政治组织以及其他各个部门的管理，都是由省直接兑现。连县长的乌纱帽都由省里管，和市里都没有关系。事实证明，在全国范围内，浙江的经济自由度最高，私营个体经济最发达，城乡差距、地区差距也在全国最小。这也是不久前中国社科院一份调查所证明的。

　　所谓“省管县”体制，就是“省-县（县级市）”二级体制。早在去年9月29日，民政部区划地名司司长戴均良接受人民网专访时说，“十一五”规划提出要减少行政层级。省管县的体制是一个发展趋势，但并不是要撤掉地级市。在省管县体制下，地级市的机构要精简、人员要精简，地级市和市辖区的结构职能要进行重组和调整。