易宪容解读保障性住房新政 低收入者如何界定？

易宪容（资料图） 中新社发 武仲林 摄

　　8月13日国务院公布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(24号文)。《意见》明确要求，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。也就是说，面对各地房价快速上涨，政府已经意识到这个问题的重要性，并希望建立一套有效的住房保障体系或采取“双轨制”的方式来解决低收入家庭居住问题。正是从这个意义上说，《意见》向有利于广大民众住房改善方向、建立起适应中国的房地产市场发展模式上迈出了一步，也是对18号文件的纠偏。但是，其中仍然有许多方面值得商榷与改进的地方。

　　在我看来，《意见》有以下几个方面的新意：一是《意见》的第一句话就提出“住房是重要的民生问题”，明确肯定了中国的房地产市场发展就是为了改善居民的基本居住条件，而并非仅是拉动GDP增长、扩大内需的支柱产业。提高与改善人民住房福利水平是中国房地产市场发展的根本及准则。这不仅体现了保证居民的基本居住权的现代文明，而且体现了党的一切为人民服务的基本宗旨及中国土地公有制让全国人民共同分享社会成果的要求。我相信，《意见》仅仅是这个根本与准则的开始，政府还会推出一系列政策来保证全国所有居民住房条件的改善。

　　二是《意见》应该看做是政府对房地产市场有所为的重要信息。《意见》对廉租屋和经济适用房的基本对象、建筑面积、产权属性、资金来源、市场流转等方面有具体的规定，并希望以此来保证城市低收入基本居住条件，以此来建立与完善中国的住房保障体系，明确地确定廉租屋制度是解决城市低收入家庭住房问题的主要途径。

　　三是《意见》将城市化过程中农民工的住房问题也列入所关注的问题之内。这说明城市住房保障体系并不是以户籍为基点，而是以城市居住者的居住条件为基准。如果这样，不仅有助于进城后的农民工居住条件的改善，也有助于中国城市化的进程。

　　当然，《意见》所涉及的内容还很多，比如不允许党政机关集资建房等，这些都是完善中国房地产市场的重要举措。然而，本文更为关注的是《意见》实施后可以面临的困难与问题。

　　首先，既然住房是重大的民生问题，那么政府就应将其当做重大的公共问题来思考，而仅仅解决城市低收入居民的住房问题是不够的。特别是在土地公有制下，如果将房地产问题作为一个重大的公共政策问题，那么采取什么样的房地产发展模式、全体居民如何改善居住条件、房地产政策与法律制度如何确立、国有土地在资本化过程中其溢价如何分配及分享等等，都应该纳入考虑之中。只有把房地产作为一个重大的公共决策，这些问题才能得到充分的讨论，并找到相应的解决办法。否则，如果仅仅看做是几个职能部门的事情，是远远不够的。对此，尽管《意见》宗旨有所触及，但还没有落实。

　　其次，由于《意见》不是站在一个大的公共决策角度思考，其政策也就无法采取民主、科学的方式来实现城市低收入者、城市中等收入者、农民工、地方政府、保障性住房开发商等房地产市场相关者利益关系的平衡。

　　一是城市低收入者如何来界定？对城市居民的覆盖率有多大(按照《意见》，如果以分过福利房、购买经济适用房的为标准，其涉及城市居民不会超过20%)？如果收入标准定得较低，那么保障性住房的覆盖率就会很低。有人认为，城市低收入者的比重一般不会超过20%。在这种覆盖率下，如果商品房市场的价格不高，中等收入阶层的居民就能够通过努力进入房地产市场自己来解决住房问题。如果房价过高(比如现在)，那么就有60%的中等收入居民无法进入房地产市场解决住房问题。

　　无论发达国家，还是中国这样的发展中国家，中产阶级是整个社会发展的中坚力量，也是住房消费最大的群体。如果因房价过高，中产阶级既不能通过自身努力进入房地产市场，又不能进入住房保障体系，就会对其基本生活形成沉重的打击，遏制中产阶级成长，削弱其努力积极性，从而严重阻碍整个中国的经济进程。

　　对于低收入者来说，由于评估标准是根据各地方的具体情况而定(没有统一标准)及动态的，这就必然造成巨大的差异性。这种差异性也可能会迫使低收入者不断地评估标准较高的地方流动，从而导致该地方的住房矛盾越来越严重。

　　二是修建廉租屋及经济适用房的土地是划拨的，而土地的划拨不仅会减少地方政府土地出让金的收入及寻租机会，而且也会减少当地GDP的增长速度。尽管《意见》要求各地方政府以当地财政预算的方式来保证保障性住房达到某一比例关系，但是面对这样一种严重利益冲突，要完全落实是不容易的。

　　三是如果监管体系不完善，在经济适用房价格一定的情况下，开发商为了获得更多的利润，有可能会在住房质量上作文章，从而损害消费者的利益。

　　一句话，作为一项重大的公共决策，如果这种制度安排不通过民主、科学的决策程序，在利益相关者之间进行反复讨论及利益上的反复博弈，要想实现各相关者之间利益关系平衡是不可能的，实施起来也会较为困难，

　　再次是《意见》的可操作性问题。《意见》尽管对低收入者适用标准、廉租屋及经济适用房的建筑面积标准、相应资金的来源、相关住房的产权界定有详细的规定，但所设定标准却表现出地方化、弹性化及动态化。这看上去是因地制宜，有利于操作，但实际上却会使各地方政府尽量选择有利于自身的标准，采取各种方式来化解与消散保障性住房的政策。

　　此外，从《意见》的政策目标来看，是想通过解决城市低收入居民的住房困难来调整整个房地产市场发展模式的问题。比如《意见》提及到落实国六条，要求整个房地产市场产品出现结构性调整。然而，从《意见》内在的含义来看，是希望把中国住房这个重大的公共问题分为两条线，一条是商品房市场，完全由市场来解决；一条是保障性住房，由政府来解决。

　　事实上，对于中国这样一个有70%农民的大国来说，学习新加坡、香港模式来解决低收入居民的住房问题是不现实的。特别是希望通过“双轨制”来解决这一问题更是脱离中国现实。原因很简单：在房价炒得很高的情况下，如果让80%的居民通过保障性住房来解决其居住问题是不可能的，政府没有这种能力。更何况，即使是香港那种地方小、人口不多、政府富裕的地方都花了50年的时间才能让低收入居民的保障性住房有所改善。内地若采取香港那种不利于低收入者的公屋模式，很可能结果会是土地资源白白浪费了，中国城市居民住房问题的矛盾却越来越大。

　　总之，《意见》确立了中国房地产市场发展的基本宗旨，如果把这一宗旨落实在中国房地产市场发展的各项政策上，那么中国房地产市场将发生重大的变化。中国房地产市场只有在一个大的公共政策背景下，通过市场与政府的互相融合，才是解决问题之正途。反之，只会离目标越来越远。(易宪容） (来源：中国经济时报)