世界银行:中国电力市场的绩效与各方利益平衡问题与原因

　　四点问题与三点原因

　　过去的20年里，中国电力工业取得了巨大进步。电力装机容量及年发电量已连续10年居全球第二（2005 年底超过5亿kW）。2005 年，中国新增装机容量6600万kW，全国发电量24747亿kWh，同比增长了12.3%。

　　中国的电力体制也处于巨大变革之中。2002年中国国务院发布的《电力体制改革方案》（简称“5 号文”）是又一个重要的里程碑。根据“5 号文”而进行的新一轮电力体制改革，实施了厂网分开、重组中央发电资产和电网资产、进行区域电力市场建设、组建专业化的电力监管机构等重大改革措施。此次中国电力体制改革的核心是推进电力工业发展和运营的市场化，同时对电力行业实行有效的经济监管。

　　中国的电力监管制度在这次改革中有了很大进步。成立了专业化的电力监管机构——国家电力监管委员会，现代监管的理念得到迅速的传播，相关的规则逐步建立，电力市场交易模式初步得以实践，电力监管分支机构建设也有较大进展。

　　尽管取得了这些成绩和进步，但是目前中国电力行业的绩效还不能令人十分满意，主要有以下几点。

　　1.效率较低。中国电力工业“高投入、高消耗、低效率”问题较为突出。目前，中国每千瓦时平均煤耗比发达国家高50克标煤，线损率比发达国家高2%—3%，火电厂耗水率每千瓦时比国际先进水平高40%多，主要电力企业劳动生产率不到世界先进水平的1/3。此外，电力企业主辅事实上不分的问题普遍存在，成本模糊笼统，不能有效控制，交叉补贴和关联交易不可避免，极大地降低了效率。

　　2.电源结构不合理。中国截至2005年底的发电总装机容量中，火电、水电、核电分别为38413万kW、11652万kW、685万kW，分别占75.6%、22.9%、1.35%。核电、风电、太阳能发电等非化石能源所占比重很小。火电装机中，煤耗（油耗）较高、污染较大的13.5万kW及以下的燃煤、燃油机组约1.5亿kW，占全国总装机容量的近30%。这样的电源结构使电力发展与资源、环境的矛盾日趋突出。

　　3.供电设施装备水平较低，供电可靠性不高，服务质量较差。中国城乡供电设施特别是农村供电设施装备水平普遍较低，供电服务由于缺乏竞争压力的约束和必要的行为监管，随意性较大，导致供电可靠性不高，服务质量较差。

　　4.发展机制不顺。电力法律法规建设滞后，行业规划和产业政策薄弱，电力供应时而过剩，时而严重短缺，与经济社会发展需要不够协调，影响了经济社会的健康可持续发展和电力产业结构的合理调整。

　　根据我们的观点，造成上述问题的原因主要有三个。

　　其一，电力市场化程度低。市场化和民营化程度的不足，导致电力行业结构与调节机制不协调。尽管在发电环节已经形成投资主体多元化和分散决策的竞争性市场的结构，许多调节机制仍是政府集中控制。因此，电力供求的失衡和大起大落不可避免。总体上讲，中国电力行业发展和经营基本依靠政府部门传统的行政手段。由于企业外部市场压力不够，内部深化改革、挖掘潜力、提高服务质量和水平的动力明显不足。

　　其二，企业改革不到位。中国电力企业以国有独资为主体，没有降低成本、提高效率的自觉性和主动性。而国有企业改革至今未能取得突破性进展。其他行业因企业改革不到位而产生的缺乏活力、资金浪费、短期行为、责任不落实等问题，电力行业同样存在。

　　其三，基于市场经济的现代电力监管尚未有效建立。中国电力行业已经实行商业化运营，但多数电力企业为国有独资，事实上具有相当的行政级别，企业行为或多或少扭曲。行业监管不仅必要，而且复杂性和难度远高于其他行业，但中国对电力行业的经济监管一直未能有效实施，特别是此轮政府机构改革和电力行业重组后，旧的管理体系已被打破，新的监管构架由于机构间的既有职责划分未能进行系统设计和相应整合，政府的监管能力未能形成合力发挥出来，监管“缺位”和“错位”的问题无法从根本上得到解决。所以，中国电力体制改革的内容不仅仅是引入竞争机制，政府管理电力投资、成本、价格和服务质量的能力也必须随之及时调整和改善。相比之下，建立现代电力监管更为紧迫。

　　总而言之，要使中国电力行业的绩效明显提高，必须尽快在市场化、企业改革和建立现代监管三个方面同时取得实质性成效。

　　中国已经建立起了专业化的电力监管机构——电监会，但到目前为止，电监会还不具备与监管一个庞大电力行业和快速发展的电力市场相适应的职能和手段，内部的基础能力建设也有待进一步加强。导致电监会监管能力不足的因素有外部的，也有内部的，概括起来，大体包括：

　　1.现代监管的理念尚未深入人心。基于市场经济的监管在中国还是一个较新的概念，人们容易把它与计划经济的直接控制相类同。有关各方（包括政府、企业和消费者）更新认识要有一个过程。

　　2.相关立法特别是与机构职能有关的立法极不完备。长期没有《电力法》层次的法律作依据，电监会这样一个执法监管机构难以获得必要的法定职责并受到相关各方的重视。

　　3.与其他政府部门间的职责划分问题迟迟未得到解决。电监会是作为专业的监管者而设立的，但目前电力监管的核心职能却不在电监会。这不仅严重限制了电力监管机构的能力，而且又加剧了政府机构间职能的交叉、重叠和牵制，进一步抑制了政府作为一个整体的监管能力的发挥。

　　4.电监会的纵向组织体系也极不完备。层级设置和人员数量远远不能适应中国地域广阔、人口众多、电力规模庞大、电力服务量大面广、地区间电力发展和改革进展不平衡的特殊国情，以至政府部门间“错位”问题还未解决，又出现了严重的监管“缺位”问题。

　　5.履行监管职能所必需的规则和程序设计难以到位。与随意性较大的传统行政管理方式相比较，现代监管是基于规则的监管。基于前述原因，电监会很难设计科学、合理且行之有效的电力监管规则和程序，而如果没有完整的规则和程序，就根本谈不上现代监管，人们也无法理解电监会与原来的政府主管部门有何本质区别。

　　6.电监会及其派出机构的人才结构和整体素质与监管工作的需要不尽相符。其他国家的经验表明，电力监管机构要想取得政府的信赖和投资者、用户及其他利益相关者的尊敬，自身组织能力和基础建设极其重要。由于很多现实的原因（比如与被监管的国有电力企业收入差距过大，监管职能相对虚化），与大型国有电力企业相比，电力监管机构在吸引电力专业优秀人才方面处于明显劣势。

　　电力监管的目标和原则——平衡

　　各方利益

　　监管的目标和原则通常表述为平衡三个主要方面的利益，这三方面分别是用户、公用事业投资者和政府。另外，在中国还有一些其他特殊的利益需要平衡，特别是不同地区之间的利益平衡。

　　● 用户利益 用户的主要利益就是以最小成本获得稳定的电力供应。一般强调的是低价和优质（包括服务质量），但同时也要考虑用户的长期利益。例如，通过减少对新设施的投资，可以在短期内维持较低水平价格，给用户带来短期利益，但从长期看对用户可能是不利的，因为减少投资会导致供电匮乏，供电质量下降。因此，监管者需要在用户的短期利益和长期利益之间取得平衡。在中国，有时候消费者宁可以较高的价格获得稳定的电力供应，也不愿价格较低但电力短缺。

　　● 公用事业投资者利益 投资者感兴趣的自然是利润最大化，监管者要在投资者追求最大利润和用户追求最低价格之间进行平衡。另外还要强调，投资者追求的往往不仅仅是最大利润，而且还要求收入的稳定性和确定性。如果监管者能创造一个稳定、可预见的监管环境，投资者就会认为该行业风险比较低，从而愿意接受较低的利润水平，因而对用户也比较有利。因此，监管者需要同时关注投资者的回报率和投资风险两个方面。

　　● 政府政策目标 政府显然在电力行业有其合法的政策利益，以及可能追求某些具体的政策目标，如降低排放、提高农村用电普及率，或者对某些类型的用户保证低价电力供应。然而，政府常常利用电力行业来满足宏观政策的需要，例如由于考虑通货膨胀的原因，推迟必要的电价上涨的时间。监管者的任务就是要保证政府能够达到其政策目标，同时又不会不当地损害其他各方的利益。

　　加快电力体制改革

　　切实推进以市场化为基本取向的电力体制改革，是提高中国电力监管机构能力最基本的前提条件。如前所述，在中国，现代监管制度的建立，是电力体制改革的有机组成部分。电力体制改革迟滞，则现代电力监管制度很难建立，甚至很多已确立的监管职能也无法有效履行。比如主辅不分离，则输配电成本规则难以实施，科学合理的输配电价格监管机制不可能建立；政府职能转变滞后，则电力监管机构与其他政府部门的关系很难理顺。

　　中国电力体制改革近年的进展状况不尽如人意，似乎处于“半生不熟”的停滞状态。据我们观察，原因是多方面的，但最主要的还是近年中国全国性长时间缺电，转移了电力工作的重心，增大了中国情况下电力改革的难度。此外，现行电力体制改革工作机构的运转效果也不太理想。

　　我们建议，中国电力体制改革工作小组应该有明确的工作目标，包括：

　　1.制定电力体制改革的整体规划，并且这个规划不仅是一个基本思路，而应是可操作的，有明确的改革时间表；

　　2.及时就取得的进展和进一步改革面临的重要问题向国务院汇报并提出工作建议。

　　3.负责新电力法的起草，并要有明确的时间表。我们也建议，电力体制改革工作小组应利用中国电力供需矛盾缓解的有利时机，加强领导，加强协调，加快决策，加大改革力度；电力体制改革工作小组办公室应加强工作力量，明确责任目标，加快实施改革决策。

　　需要指出的是，在任何一个市场经济国家或地区，电力体制改革都被执政党和政府视为重大的政治决断，因而都由其最高领导层或其授权的高层决策人物亲自领导和强力推动。中国电力体制改革的重要性、复杂性起码不亚于其他先期改革的国家和地区。因此，尽管目前中国已经进入电力体制改革的有利时期，但根据国际经验和中国的实际情况，要保证电力改革的进度、力度并取得预期的成功，电力体制改革工作小组必须及时获得最高领导层或其授权的高层决策者强有力的领导、决策和推动。

　　我们同时建议，电力体制改革近期应加快实施主辅分离，以避免交叉补贴和关联交易，搭建电力市场基本平台，培育合格的市场主体：尽快核定输配电电价，尽快逐级、批量开放大用户向发电厂直接购电，尽快研究实施输配分开，以尽快实现区域电力市场从单一购买者模式到趸售竞争模式的转变，建立起多卖方和多买方模式的真正意义上的区域电力市场；抓紧研究电力市场交易运营机构的合理定位和电力企业产权制度改革问题，以期进一步形成公平、有效的市场竞争格局。

　　（本文摘自世界银行与国家电力监管委员会和财政部共同编著的《中国电力监管机构能力建设研究报告》，有删节）