“强政府”之辩:“行政推动型”经济发展模式如何

 

　　在当前探讨新苏南转型的时候，信奉新自由主义，放弃政府推动仍然不行，但应更多地强调“强市场”，创造适应新形势、新起点的“强政府”与“强市场”。

　　苏南发展的每一步离不开地方政府的强力推动，对于这种“强政府”主导的经济发展模式的争论也从未间断。

争论的主要原因在于这里的政府作用相比其他地区显得过于强大，争论的要点是经济发展过度依赖政府作用是否与市场化改革的方向相背。而客观现实同样极具争议：一方面是苏南区域经济发展水平和市场化水平处于全国前列，全面小康社会的各项指标处于全国前列；另一方面，在GDP崇拜下的“行政推动型”经济发展带来了种种后遗症。如何评价“强政府”的作用？在苏南的第三次转型中，“行政推动型”经济发展模式如何转型与创新？

　　“政府最重要的作用是制度创新”

　　《决策》：在研究苏南的发展历程中，“强政府”绝对是不能忽视的重要角色。在市场化高度发达的今天，我们如何看待过去政府这只手发挥的作用？

　　宋林飞：长期以来，“苏南模式”被认为是“强政府”主导的经济发展模式。媒体往往把我归为“强政府”的主张者，我曾经肯定过“强政府”，认为不能一概否定。“强政府、弱市场”固然要不得，但在市场经济初期也有“强政府、弱市场”存在的合理性和可能性。在比较清醒地认识，比较严格地按照市场经济规律办事的情况下，政府的行政推动有利于经济比较快地发展。同时也要指出，如果不按照市场经济规律办事或不量力而行，就会形成低效投资，甚至无效投资与“形象工程”。在当前探讨新苏南转型的时候，信奉新自由主义，放弃政府推动仍然不行，但应更多地强调“强市场”，创造适应新形势、新起点的“强政府”与“强市场”。

　　徐长乐：在苏南的发展过程中，政府发挥的最重要作用就是制度创新。苏南的乡镇企业开始于改革开放前的70年代，而后迅速发展壮大于农村经济体制改革的大潮之中。它原以人民公社为载体，同时又是对人民公社制度的突破，是对我国传统农村经济体制的一大创新。始自上世纪90年代，苏南开始逐渐摆脱了以乡镇集体经济为主体的单一模式，政府大力发展外向型经济，大规模招商引资，发展非公经济。

　　苏南地方政府主要抓住了两大发展契机：一是1994年中国政府与新加坡政府决定共同建立苏州新加坡工业园区。此举不仅为苏州、苏南地区引进了大量的外资企业、国外先进技术和中外人才，而且还随之引进了新加坡政府的全套管理理念和运作模式，以及与国际接轨的市场运行机制，在赢得巨量有形资产的同时还带来了巨大的无形资产；二是紧紧抓住1990年浦东开发开放和1992年邓小平同志南巡讲话的重大历史发展机遇，苏南地区采取了“依托上海，错位发展，互利共赢”的战略方针。其基本理念就是紧紧瞄准上海，主动接轨上海，甘当上海的配角，在上海城市发展、产业发展的缝隙中寻求苏南发展的空间。在当时江浙沪三地各自为政、地区封锁、市场分割、贸易壁垒的“诸侯经济”盛行的年代，苏南地方政府采取了“白天向西看，晚上向东看”、“听南京的，看上海的，干自己的”策略方针，从而极大地突破了我国行政区经济对地方经济发展的严重制约，并获得了巨大的成功。这也是苏南地方政府不折不扣的重大制度创新。

　　“经济人”角色

　　《决策》：在苏南“行政主导型”经济发展经验中，政府如何界定自身的作用范围，以更好地发挥经济建设职能？

　　洪银兴：中国经济市场化取得成功的一个重要经验就在于承认地方政府的独立利益，并以财政分权、政绩评价经济化等方式充分调动了地方政府发展本地经济的经济性。

　　在原先的苏南模式中，地方政府特别是乡镇政府通过直接参与企业决策而发展本地经济。转向新苏南模式后，地方政府发展本地经济的积极性有增无减。苏南各级地方政府逐步退出乡镇经济、国有经济的同时，服务于地方经济发展的公共功能得到强化。但是不可否认的是，在现阶段政府的经济建设职能不能完全放弃。本地区引入资本的数量，人均GDP水平，财政收入的数量，仍然是地方政府最为关注的政府业绩指标。当然，政府的经济建设职能也要转型。公共服务同样以经济为中心，集中表现在“政府搭台，企业唱戏”，进而表现在为吸引各类投资创造公共环境。对企业来说，地方政府便起着“经济人”的作用。地方政府往往作为本地区企业的总代表参与市场竞争。如，为了到外地争市场，地方政府官员要带着企业家到外推销产品，举办各种贸易恳谈会、招商引资会，请外商、外地企业家和外地官员到本地来建立经济联系。

　　苏南的实践证明，一个地区的市场化水平不能以政府作用的强弱作为标准。在这里，虽然政府退出了直接的市场活动，退出了企业，但政府作用没有因此而减弱。而是其作用的范围和方式发生了变化。在苏南地区，政府在经济建设领域充分发挥作用，不但不与市场化对立，而且能强有力地支持市场化。

　　地方政府发展本地经济的行为可能有人会冠以“诸侯经济”，但我认为，在推动市场化的一定阶段正是需要这些“诸侯”通过提高本地竞争力的途径发展市场经济。即使是就发展经济来说，市场经济需要的不是无所作为的政府，而是大有作为的政府。地方政府可能利用各种有效的政策手段，依靠本地区的竞争力进入外地市场争夺资源、争夺市场，来保持较高的经济增长速度。

　　“行政推动型”发展模式转型

　　《决策》：目前，苏南正处于新一轮转型期，原有的经济发展模式面临着重大转折。同样，政府也需要转型和创新。苏南地区“强政府”将何去何从？在新的发展模式中，政府将扮演什么样的角色？

　　洪银兴：苏南下一步转型的目标是实现全面小康社会，建设现代化新苏南。我们可以发现政府所要追求的相当部分属于政府所要执行的公共福利和公共服务职能，在现阶段政府提供的公共产品在很大程度上是政府推动社会发展实现的。与此相应的是，政府由主抓经济发展转向主抓社会发展。从而形成企业抓经济发展以实现GDP指标，政府抓社会发展以实现全面小康指标的局面。其结果是该地区成为经济发展和社会发展较为协调的地区。

　　随着市场化改革和结构调整的深入，环境问题、农民问题、失业问题、贫富差距问题将会突出。这些矛盾和冲突绝大部分是地区性的。因此地方政府需要建立兼顾公平和保障社会稳定的社会机制。这就要求地方政府改变重经济建设、轻社会管理和公共服务职能的现象，由经济建设型政府向公共服务型政府转型。在这方面苏南地区的地方政府已经和正在实现这种转型。

　　但可以估计到，尽管在今后一个时期，在弱化经济建设职能强化公共服务职能方面会明显推进，但地方政府不会轻易放弃推动地方经济发展的职能，改变的只是推进发展的手段和方式。下一步，谁先建立起市场经济体制，谁先达到小康指标，谁先实现现代化目标将成为各个地区的竞争目标。

　　宋林飞：转变政府职能，首先是要减少政府干预，进一步搞活微观经济。过去，经济结构调整的主体是政府，由政府发动而生产企业和社会组织被动接受，调整对象仅限于某些“短线”领域或部门，调整手段与方式主要是行政命令，以及通过政府各种投入性政策来改变结构性比例。这种结构调整模式，还没有终结计划经济体制的影响。强化行政性的推动力量，人为地鼓励一些行业而抑制另外一些行业，以及依赖政府投入，容易造成新的结构性矛盾，往往会忽略结构调整的深层次目标，如完善市场经济体制，加速与国际宏观经济环境接轨，培育区域经济长期竞争力等。现在，对于这种结构调整模式已经到了非下决心转变不可的时候了，要放手让企业与社会力量成为经济结构调整的主体，形成“强市场”引导下千军万马闯市场的生动局面。

　　《决策》：政府转型主要表现在哪些方面？

　　宋林飞：政府转变职能应主要表现为，加快建立起有利于经济可持续率先发展的体制与政策环境。在工业经济调整中，要以加速产业结构转变为目标，鼓励发展高新技术产业及服务业；要以提高资源利用效率为动力，自觉淘汰和关闭资源浪费大、污染严重的企业。在投资政策上，向产业结构调整和升级的方向倾斜。在项目选择上，对发展循环经济项目、自主创新公共平台，进行直接投资或给予一定的资金补贴支持。在价格、税收政策上，要运用价格杠杆调整资源型产品与最终产品的比价关系，完善自然资源与再生资源的价格形成机制，使企业和公众受益，从而自觉地加入到节约型社会的建设中来。

　　转变政府职能的关键，在于各级干部进一步解放思想，进一步扩大对内对外开放，撤除各种变相的地方保护主义措施，从而让要素在市场上自由流动，争取更大的增值空间。不仅要“走出去”进行跨地区的产业转移，还要“走出去”进行跨国投资与经营，将“苏南经济”转变为“苏南人经济”。■