预算管理“透明化”政府会计改革先行

　　中国政府正在酝酿进一步深化预算管理改革,其中,政府会计改革将被放在优先地位。

　　"中国推进政府会计改革是顺应加强公共支出管理的必然趋势。"11月27日,由中国财政部和国际公共部门会计准则委员会联合主办的政府会计最新发展国际研讨会上,财政部部长助理张通说。

　　张通强调,中国推进政府会计改革将考虑采取渐进式改革思路,建立全面、完整、准确反映政府财政财务状况、资金运行情况的政府会计管理体系,为财政管理和宏观经济调控服务。

　　而在国际公共部门会计准则委员会(IPSASB)主席麦克·赫松看来,中国的这一改革思路,代表了国际上加强公共管理的重要方向,"将有利于增强政府透明度,提高政府的责任和可信性,有利于政府做出正确决策,对整个中国的政府框架财务管理都会发生重大影响。"

　　公共支出管理需增加透明度

　　张通指出,中国近年来推进的预算管理改革成效显著,但目前的公共支出管理体系还不尽完善,需要进一步深化改革,其中一项重要改革内容,就是研究推进政府会计改革。

　　中国现行政府预算会计制度存在的问题,显然也让中国政府意识到了改革的必须。

　　中国现行预算会计体系的特点是,以现金收付制为会计核算基础,实行预算会计体系,按单位类型设置会计体系。

　　该体系存在的主要问题是,一方面,缺乏统一规范会计准则体系和制度体系。现行预算会计制度,各自独立核算、相互分隔,不能形成有机整体,不能全面准确及时地反映政府资金和资源的整体运行情况。

　　另一方面,该体系核算范围偏窄。各级财政部门只核算当年的预算收支情况,对于预算外资金、社会保险基金以及政府债权债务资金还没有或者没有完全纳入政府会计核算范围。

　　同时,以现金收付制为核算基础,有些当期已经发生的现金收支事项,不能在当期确认,比如,固定资产不计提折旧,不能全面反映政府财务资源和受托责任,不利于有效防范财政风险。

　　此外,该体系缺乏政府财务报告制度。财政部门向同级人大报送的预算决算内容,缺乏资产负债等方面的信息,行政事业单位会计虽然有财务决算,但内容也不够全面。

　　因此,建立一套有助于加强预算成本核算与业绩考核,能够比较全面、准确地反映一些长期项目和债务信息,增加预算信息的完整性、可信性和透明度的会计体系成为必要。

　　在国家"十一五"规划中,已经明确提出要推进政府会计改革。"中国推进政府会计改革是顺应加强公共支出管理的必然趋势。"张通说。

　　不仅是技术变更问题

　　然而,改革的复杂性与敏感性似乎决定了,中国推进政府会计改革,需要直面诸多挑战。

　　张通表示,推进政府会计改革是财政管理领域的一项基础性变革,涉及面广、技术性强,"不仅是会计技术变更问题,更是管理理念更新问题"。

　　由于历史原因,中国的政府单位划分范围比较复杂,包括行政单位、事业单位、建设单位等。如何对这些单位进行划分,按照什么标准进行划分,哪些界定为政府单位,都是政府会计改革所必需妥善解决的问题。

　　此外,现行预算会计制度,存在多套会计制度并存而且相互交叉的问题。张通表示,如何对现行会计制度进行整合,最终形成一套系统完整,适用于所有政府单位的政府会计准则和制度体系,工作量和难度都相当大。

　　另外一项重大挑战是现金收付实现制如何向权责发生制转变的问题。

　　政府会计改革的一个大方向是要从当下的现金收付实现制逐步转向权责发生制。与现金收付制比较,权责发生制更能客观公正反映一定会计期间的费用水平和盈亏水平。但与此同时,权责发生制在全面、准确反映当期现金流方面也存在一定局限,需要收付实现制加以弥补。因此,应该在多大范围程度实行权责发生制,如何分项目分重点实行这项改革,是需要渐进妥善解决的问题。

　　因此,张通强调,推进政府会计改革应采取渐进式的改革思路。

　　中国政府会计改革的初步设想是,按照"总体规划,先易后难,重点突破,逐步推进"的原则,重点研究解决界定政府单位范围、构建政府会计准则和制度体系、制定政府年度财务报告制度、确定实施权责发生制的程度以及政府会计改革的相关配套措施问题。

　　其中,中国现行预算会计管理单位,将可能不再划分为行政单位和事业单位,而是按照社会主义市场经济条件下公共财政的要求,将具有公共功能的现行行政单位原则上划为政府单位。

　　事业单位分三类:一类是公共功能较强的事业单位划为政府单位;二类是将不以盈利为目的,能够通过非政府性收费等方式实现收支平衡的事业单位,划为非营利组织;三类是竞争领域的经营单位划分为企业。这方面的改革还要和中国整个政府机构的改革相协调。

　　在研究构建政府会计准则和制度体系方面,初步考虑分两步走。

　　首先是制定统一的政府会计基本准则,明确政府会计核算原则。在科学规范和界定政府单位范围基础上,对资产负债收入汇率等会计要素的计量和确认标准,研究制定规范统一的基本准则。适用于各级政府所有的政府单位。

　　接下来,在政府会计基本准则的规范下,整合现行的预算会计制度,建立新的政府会计制度体系。包括建立政府总会计制度和政府单位会计制度。

　　在会计原则方面,中国还将考虑实行修正的权责发生制,并与政府会计准则的制定和发展步伐相适应,分部分、分步骤等实行权责发生制。