党国英：如何使改革的风险最小化

　　如何使改革的风险最小化

　　纪念改革开放30周年系列评论之二

　　党国英（中国社会科学院农村发展研究所研究员）

　　日益多元化的社会走向

　　上世纪70年代末至90年代初，是中国当代社会迈向多元化的起步时期，经济领域里的突出标志是国家放松了对农村和农民的控制。

放活了农民，就放活了这个国家的多数人口。食品供应迅速增加，工业品日渐丰富，城市中出现了农民工，社会有了活力。多元化的另一个标志是大学教育开始吸收和传播新思想，新一代大学生给正在扩张的媒体服务业、法律服务业提供了源源不断的工作人员。尽管这些服务业大多受到政府的控制，但本质上这些行业的工作人员具有自由职业的特点，这种职业特性决定了他们最容易保持独立意识。

　　1990年代以后，中国社会的多元化进程大大加速了。

　　最能表现社会生活多元化的特征是社会就业结构的变化。1990年到2002年，在国家部门和国有企业就业的劳动者减少了31%，而同期城镇就业人口增加了45%。近几年，这个过程还在继续。这个变化的意义非同寻常。更多的人可能感觉到他是为自己工作，而不再用那个“吃某某的饭”的口头禅了。

　　“让一部分人先富起来”这个口号的意义超过了对效率的强调。它冲击了分配关系，同时也冲击了人们脑袋里的秩序。眨眼间，中国的“基尼系数”就高过了市场经济发达国家，尽管劳资关系和城乡关系因为利益的分化出现了不和谐因素，但中国社会还在包容这种变化。

　　中国民间组织的力量也迅速成长壮大了。农民新型合作社和农产品行业协会总数已经突破15万个，比较规范的农业专业合作组织超过14万个。城市里正在兴起各种形式的志愿者组织，特别是环境保护方面的志愿者组织十分活跃，引起国际机构的关注。中国政府推动的“村民自治”尽管遇到不小的困难，也已经成了不小的气候。

　　地方政府的“违轨行为”常常使中央政府头痛，但问题还有另一面。地方政治中不时冒出有创新意识的政治家，向社会显示他们的魄力和智慧。就在2004年，江西省的官员在他们那里推动村落社区的志愿者活动，云南的官员在一个县域范围里搞党政领导直选，河北的一位县委书记在村级村民代表会议上搞制度创新实验，湖南等省正在加紧村级组织的“党政合一”试验。林林总总，不胜枚举。所有这些并不都是在中央指示下发生的。

　　对旧秩序冲击的力量最大莫过于中国加入WTO。1989年由8家机构制定的8套改革方案比起WTO章程实在是显得保守和妥协。那个时候，这些改革方案激进到难以被社会所承受的地步，仅仅一个价格闯关就惹了不小的乱子。事过境迁，时代变了，变到10年前人们难以想象的地步。中国外贸总额一举突破了1万亿美元，外贸依存度达到了70%左右。中国有了一个“国际政府”，受到了国际规则的管辖，就像欧洲国家受到欧盟约束一般。要说中国社会走向多元化，莫过于这个变化。

　　多元化发展不会让中国人的天塌下来。相反，只有社会的多元化发展才能创造出和谐社会的基础。

　　多元化的过程同时也是权威形成和整合的过程。利益关系总在变化，冲突时时刻刻在发生，各种社会集团始终处于利益的博弈中。政治权威必须在政治行动中寻找自己最恰当的行为均衡点。总体上观察，中央政府作为中国政治最高权威，近些年的政治策略越来越表现出立场中立的特征。典型的案例是中央政府对资本市场的控制。中国资本市场已经日益多元化了，几大银行不再是资本运作的垄断者。证券营业部、各种基金、20余家国外金融机构组建的QFII已经是高度组织化的社会单位，面对上市公司，使尽浑身解数为自己的短期和长期的利益而努力，广大散户投资者也在用“脚投票”的办法参与博弈。中央政府能根据大量上市公司是国有控股企业这一事实而始终实行帮助他们圈钱的政策吗？不能。我们看到了监管机构的政策线移动的轨迹，这就是逐渐由偏袒一方走向中立。

　　改革不能倒退的要义所在

　　中国改革事业不能倒退，只能向前。纵观世界各主要国家的历史，改革在某一时期可能停顿下来，甚至短暂地出现倒退，但倒退不会有好结果，倒退没有出路。

　　改革是人民的意志和整体利益的体现。人民意志不是抽象的理念，而是现实利益的诉求。改革是一种公共行动，纵然老百姓按照理论家的说法，会在这种公共行动中通过“搭便车”而坐享改革的好处，但决不可认为老百姓会任凭放弃改革，走回头路。更深刻的理论研究表明，老百姓越是显得一盘散沙，越是对未来的命运无法把握，他们就越是倾向于赞成一种有利于大众福祉的基本制度。即使社会成员被分割进入不同的利益集团，只要这些利益集团没有哪一家或哪几家与政府有特殊瓜葛，只要政府保持它的公正与中立，利益集团的存在不仅不会妨碍改革共识的达成，反而可以成为稳定推进改革的积极因素。广大人民群众的利益要求不能成为任何放弃改革、阻碍改革的借口，相反，只能通过不断改革来满足人民群众的利益要求。

　　改革是社会进步的要求。改革的核心任务是深度推进经济活动的市场化，逐步发展社会主义民主政治，建立关爱民生的社会保障制度，促进和谐社会的建立。自由、民主、公正与和谐，是成熟的现代社会的基本标志，我们要通过市场化改革奠定一个充分保障个人自由的社会基础，通过分权化的政治改革建立民主制度的基本架构，通过向社会所有居民平等地提供基本公共服务以创造社会公正的支撑体系；实现了这些目标，我们才能说我们迈向了和谐社会。

　　改革是中国走向国际社会的要求。中国要走向国际社会必须使自己变得强大，必须为国际社会的文明进步做出贡献。目前，我们国家在许多方面是大而不强，要使自己真正强大起来，就必须坚守国际社会的基本行为规则。我们要懂得，尽管国际社会的高端舞台是强国的俱乐部，在这个俱乐部面前穷国和弱国不免要受到某种损害，但由强国建立的规则正是强国得以强大的原因。强国所推崇的市场经济和民主制度具有某种普世的价值。我们要使自己强大起来，就必须通过改革大胆拥抱国际社会尊崇的普世价值。我们当然不能抛开自己的特色，我们可以根据自己的条件确定前进的日程表，但不能把自己的条件当做历史包袱扛起来不思进取。

　　我们说改革不能倒退、倒退没有出路，并不是说倒退的事情决不会发生；而是说倒退将导致这个国家中断现代化进程，并产生灾难性的后果。防止改革走向倒退的事情发生，就必须好生呵护改革，把握好改革节奏。改革要精心设计、稳步推进，既不搞犬儒主义，也不搞浪漫主义。

　　需要精心设计改革程序

　　我们的改革成功是初步的，许多新的理念尚待化为具体的行动目标；所有未来的改革都需要有精心的安排以化解改革的巨大潜在风险。

　　支撑市场经济有效运转的首先是要素市场的自由竞争，按这个要求我们的市场经济还远不够自由。资本市场由少数国有部门垄断控制的格局尚未打破，资本流动的社会化程度还很低。土地所有权制度从根本上说还是一个低效率的制度，土地产权市场不存在，而土地使用权价格被严重扭曲，不能反映土地资源的稀缺性，导致我国土地资源浪费惊人。劳动力市场也被人为的户籍制度所分割，劳资关系中劳动一方的权利保护严重弱化，以至我国宏观经济平衡受制于微观经济缺陷，大大降低了政府宏观调控经济的能力。建立更自由的市场经济，必须从要素市场的更加自由化入手。

　　在社会结构发生明显转变的时期，由于经济社会发展的不平衡和国家政策调整在某些方面的滞后，农村社会领域仍存在一些矛盾冲突，一些问题还相当突出。首先，农村土地制度还不能适应社会经济发展的需要，国家土地管理政策不能得到有效落实，土地流转和土地征用中发生的利益摩擦在一些地方还相当严重，对建设农村和谐社会产生了很大的负面影响。其次，农民收入水平在总体上仍大大低于城市水平，农村社会还不能依靠自己的能力来满足自身对公共品的需求，致使农村公共服务水平仍然明显落后于城市，农民依靠国家财政力量还远不能享有公共服务的平等权利。第三，在城市化速度加快的背景下，农村大批年轻劳动力进入城市，留在农村的人口多为少年和老人，一些村庄明显地走向衰落，这不仅影响农村社会的活力，也给农村社会的治理方式的改革提出了挑战。这些新问题需要我们密切关注。我们相信，只要坚持科学发展观，不断深化农村改革，持续增加对农村社会的有效投入，坚定统筹城乡发展的改革方向，推动农村经济更好更快发展，这些问题将得到逐步解决，农村社会和谐的基础条件将逐步确立。

　　将人类文明的普世价值和国家特色结合起来的要义，是根据自己的历史条件选择迈向人类文明的具体道路。中国正处在社会转型的过渡时期，由自己的历史条件决定了我们只能选择社会风险比较小的改革道路。在改革的若干主要目标中，惟社会主义民主政治的建立会对全社会的利益关系的平衡发生重大的持续性影响。作为先决的历史条件，我们已经建立的国家政治体制、地方分权体制和产权制度都将对民主政治的实施后果发生影响；我们的经济发展水平、社会分配悬殊状况以及国民的平均受教育水平，也会影响我们社会对民主政治的需求水平；复杂多变的国际环境更会给我们的民主政治推进过程带来变数。所有这些因素都决定了我们既要坚定不移地建立社会主义民主政治，又要权衡各种因素，统筹社会利益关系，安排好改革程序，把握好改革节奏。

　　在既定的法律框架下，我们还可以做许多事情，使社会主义的终极目标的实现更加平稳。民主政治的精髓是政治市场的适度竞争、政治家的职业化以及地方自治权利的加强，我们要寻求政治谋略，精心设计改革程序，通过渐进改革为实现这些目标创造稳固的基础。改革不能一蹴而就，但也不能无所作为。

　　改革不能突破的四条底线

　　改革的后果，是否有不能或暂时不能突破的底线？自然是有的。在这里，我们说的底线是改革主导者所把握的底线，而不是其他利益集团所认可的底线。改革不夭折、国家不分裂、社会不对抗、政权可持续，应该是改革主导者愿意接受的底线。在这些底线之上，才谈得上改革取得何种成绩。

　　改革不夭折，是指改革不至于进行不下去而发生倒退。国家不分裂，是指一个国家不至于因改革产生的某种条件，给某种利益集团提供分裂国家的契机。社会不对抗，是指改革后果不至于绝对损害大多数民众的福利或使分配差距形成长期扩大趋势，导致社会内部的激烈冲突。可以用基尼系数来反映社会的分配公平状况，基尼系数大于0.4值得警惕。拥有绝对剥夺感或强烈的相对剥夺感的弱势利益集团，常常会成为民粹主义或极端民族主义的社会基础。政权可持续，是指国家的基本宪法秩序不因为改革而迅速颠覆，改革主导力量能够掌控国家局势。也许改革的最后成功标志是创造出和谐的政治市场，使政治仅仅作为一种高度技术化的社会公共品供应的制度架构，政治家的生存资源不再单单依靠政治舞台，从而使政治变更转化为技术化的过程。但这个过程不可能一蹴而就，国家转型中的政治家常常没有政治舞台之外的生存资源，他们在国家转型完成之前对政权有高度的依赖性。

　　因底线失守而产生的风险出自三种情形。一是在处理国家与社会之间的矛盾中，可能发生改革失序和改革过快的风险；二是在处理中央和地方关系时，也可能发生改革失序的风险；三是在劳资关系方面的改革中可能会有改革太慢产生的风险。2007年改革的最大亮点是国家出台了《劳动合同法》，这一改革举措将具有深远的历史意义。改革的风险控制是指通过对改革措施推出的顺序与节奏的把握，尽可能地化解与改革有关的各种风险。

　　今后必须实行的改革的举措可以按照风险大小的次序排列如下。

　　第一，通过调整劳资关系、改善国民收入分配政策，促进中产阶级的崛起与壮大。具体的改革措施包括：认真贯彻《劳动合同法》，加大对违法者的惩处力度；改革户籍制度，确立全国人口登记制度的基本准则，赋予各城市政府的户籍“门槛”设置权力；失业保障、养老保障和最低生活保障覆盖全国，但社会保障的具体水平以省为单位确立；尽快制定《赠予法》、《遗产继承法》，建立累进性的赠予税和遗产税，最高累进税率可以具有没收性质（此项规定要区分公司财产、慈善基金会财产和个人财产，累进税率只针对个人财产；公司财产在转移为个人财产时给予某种限制）；适度提高个人累进所得税率。

　　第二，通过法制化的途径规范中央和地方之间以及地方政府之间的关系，建立满足效率、稳定和公正要求的地方管理体制。

　　第三，调整国家与社会的关系、逐步发展社会主义民主政治。

　　如果上述第一方面改革不到位，可能滋生激进平民主义政治力量；如果上述第二方面改革不到位，可能滋生激进地方主义或民族主义政治力量。所以，一定要在前述两方面改革取得相当成绩以后，方可在社会主义民主政治发展方面迈出关键步伐。好在是发展民主政治的措施可以包括许多内容，其中并非每一个措施都充满了风险。这些措施也可以按照实施后果的风险大小排序：（1）缩小公权范围，保护和扩大私人权利；（2）区别政务员和公务员，发展职业政治家（政务员）队伍，稳定公务员队伍；（3）全方位地建立预防和惩治官场、职场腐败的制度，采用多种技术手段提高反腐败工作的效率；（4）大力提高全社会的组织程度，广泛发展各类民间组织；（5）逐步发展有竞争性的选举制度。在本文所提及的各种改革中，此项改革最具有风险性。所有其他改革可以为此项改革的推出逐步创造条件，这个过程乐观估计也需要20年左右。贸然突进这项改革，前述“改革不夭折、国家不分裂、社会不对抗、政权可持续”四项改革的底线将难以坚守。不去创造条件为这项改革建立基础，则改革是短视的、没有前景的。

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