就业是民生之本。就业问题是现代经济学的核心，经济学上的“凯恩斯革命”以及由此流行开来的政府干预主义就是围绕就业问题而展开的，故而在西方国家实现充分就业一直是政府的最重要目标。就业问题，是一个经济问题，又是一个社会问题，也还是一个政治问题。今年上半年法国出现的骚乱就是因就业问题引起的。对具有１３亿人口的我国而言，就业问题在经济社会发展中具有更大的“分量”，在一定程度上可以说，中国改革发展的成败取决于就业问题解决的好坏。中国是农业大国，有８亿人属于“农民”的范畴，农民的就业状态从根本上决定了中国经济社会发展的状态。如果说，在革命战争年代，农民是决定战争胜负的决定力量，那么，在和平建设的今天，农民就业状态就是改革发展成败的决定力量。

　　一、农民“就业状态”的涵义

　　在展开论述之前，有必要对“就业状态”这个概念做一个交代。在经济学上，最常用的概念是充分就业，尽管就业的含义后来扩展到各个生产要素，但最主要的仍是劳动力。这个概念主要是指就业的程度，从劳动力的供求数量对比关系上看，达到均衡也就实现了充分就业。但在中国，就业问题不只是一个劳动力与就业岗位多少的对比关系，更重要的是就业的平等性和就业能力的高低。就业平等与否不取决于个人的努力程度，是由一定的制度和体制环境造成的。就业能力高低，如果是个体性的差距，则与个人禀赋及努力程度密切相关，譬如同是大学毕业生，有的就业能力高，而有的就业能力低，这在任何一个社会都存在。但如果不是个体性的，而是群体性的差距，则是制度安排造成的，如教育资源的不平等分配就会造成这种结果。我国长期实行的城乡分治体制，使农民长期处于就业不平等和就业能力低下的状态，一方面，对农民就业，尤其是对外出打工者长期采取歧视的政策，他们不能平等就业；另一方面，教育资源、医疗卫生资源都是向城市倾斜，在极其落后的农村环境中，造就了就业能力低下的农民群体。而在经济学教科书关于就业问题的讨论中，这些情况都被抽象掉了，或是在假设不存在不平等的情况下来分析的。

　　因此，分析我国农民的就业问题，只是抽象地谈论有多少剩余劳动力、需要创造多少就业岗位、有多少人失业是远远不够的，劳动力供给和劳动力需求的数量对比关系无法涵盖我国农民就业的实际状况，故在此用“就业状态”这个概念来考察农民的就业问题。

　　农民“就业状态”包括三层意思：一是指就业的平等性（或者说就业环境），二是指就业的能力，三是指就业的岗位（机会）。农民就业状态的变化，就是指农民就业的环境是否好转，就业能力是否提高以及就业岗位是否增加。就业环境好转了、就业能力提高了和就业岗位增加了，就可以说，中国农民的就业状态改善了；否则，就表明农民就业状态没有得到改善，甚至恶化了。由于农民就业环境与就业能力决定于制度因素，就业岗位取决于经济增长，很自然，农民就业状态的改善既要靠改革，也要靠发展，单有经济增长无法解决中国农民的就业问题，而农民就业问题解决不好，那其他问题都失去了化解的基础。进一步推论，我们既需要“在发展中解决问题”的思想，也需要树立“在改革中解决问题”的理念。

　　也许还要指出，农民就业既指雇佣就业，即所谓的打工，也包括没有被雇佣关系的“自我就业”，如从事种植、养殖、加工、运输、经商，甚至开工厂、办公司等等。打工也好，自我就业也罢，都离不开就业环境、就业能力和就业机会这三个方面。

　　二、重新认识农民就业问题

　　长期来实行城乡分治制度造成的经济与社会的二元结构，使我国的就业形成了两大板块：一是城镇户口劳动力的就业，二是农村农业户口劳动力的就业。对于第一就业板块，我国长期是由政府来安排的，在计划经济体制下完全由政府“包”起来，基本不需要个人操心。实行市场化改革以来，这种状况被打破了，政府提出“坚持劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针。”劳动力市场逐渐形成，企业下岗职工、高校毕业生及其他新增就业人员都需要自己寻找就业门路。但随着城市就业压力的增大，政府对此采取了许多倾斜性政策，２００２年底开始实行的积极就业政策，主要就是针对城市而言的。而对于第二就业板块，农民长期固定于土地上，不允许流动。随着联产承包责任制激发出来的积极性和农业效率的提高，一部分农村剩余劳动力就地转向非农产业，如乡镇企业、家庭企业等，开始了农村的工业化。沿海地区农村工业化带来了大量的劳动力需求，中西部地区的农村剩余劳动力出现了大规模的异地转移，出现了中国特有的“民工潮”。城市建筑业、运输业、餐饮等服务业的快速扩张也拉动了农村剩余劳动力的转移。随着工业化和城镇化的不断推进，进入非农产业的农民也不断扩大，现在已经形成了一个庞大的“农民工”群体，并成为我国工业化和城镇化越来越重要的支撑力量。但农民进入非农产业的过程完全是自发形成的，并非有意的安排，一方面是农村长期的贫穷落后迫使农民不得不寻找新的谋生之路，选择外出打工，或者自我就业；另一方面是国民经济成长过程中产生了大量适合于农民就业的工种和岗位。

　　第二就业板块的多元化格局固然与改革开放的大背景相联系，如允许乡镇企业、个体工商业等非国有经济（后来进一步变为非公有经济）的发展，为农民就业提供了更大的空间，但在农民就业的制度安排上并未有大的变化，近几年政府对农民就业的关心、关注和重视都零散地体现在与多元政策目标相联系的各项政策之中，如农村税费改革，目标是减轻农民负担；关注“农民工”问题，目标是减缓长期不公正对待农民工激发的各种社会矛盾；政府扩大对农业的投入，目标是粮食安全；开始给农民提供一些劳动技能培训，目标是缓解农民长期不能平等获得教育资源所带来的巨大压力；加强农村基础设施建设，目标是为大量的过剩生产能力找到出路，化解国民经济新阶段的“过剩危机”等等。与过去相比，这些政策表现出巨大的进步性，体现了以人为本的新理念，而且对农民就业也带来了实实在在的帮助。问题是在各级政府尤其是地方政府仍以经济增长为首位目标、大搞招商引资情势下，农民的就业问题依然是附带的，甚至以“只有经济增长了才能为农民提供更多就业机会”为理由而使农民的就业问题迟迟难以进入到“体制内”来。对农民就业问题缺乏整体考虑，长期使之处于“体制外”原生态，平等就业就不可能实现，农民的就业能力难以提高，农民的就业机会也难以真正增加。农民的就业状态若在整体上不能得到有效改善，新农村建设就可能出现“泡沫化”，“少取多予放活”的方针就可能变成了只是“送温暖”、“关怀”和“照顾”，城乡经济社会发展可能仍旧是“两张皮”，最终的结果是中国经济社会发展就会因“农民就业”这个瓶颈而不可持续。回过头看看我们过去所走的路，不难证明这一点。

　　我国１９４９年以来的几次经济大调整，都是从农业开始的，其实质都是农民就业安排的调整。１９６１年开始的国民经济大调整，首先就是让近千万人回乡充实农业生产劳动力，解决吃饭的问题。１９５８年“以钢为纲”的大跃进把农村最主要的生产要素——劳动力，大量地吸纳到工业领域，农业严重“失血”，加上浮夸风盛行，造成了粮食极度短缺、不少地方饿死人的恶果。这次教训强化了这样一种观念：要加强农业生产，不能让农民轻易地离开土地。战争时期创造的“人海战术”移植到了农业经济领域，出现了所谓“８亿农民搞饭吃”的局面。这种封闭式的加强农业的做法，造成了长期的低效率，吃饭的问题并没有因为人多而得到解决。直到农村联产承包责任制的普遍推行，农民在农业领域的就业方式再一次得以调整，从以集体为单位的就业变为以家庭为单位的就业，使当时水平下的个体就业能力得到充分发挥，改变了集体方式下人人种粮的状况，促进了农业的分工分业，以家庭为单位的种植、养殖和加工开始兴盛起来。从集体到家庭的转变，使农民就业在有限的空间里有了更大的自由，农业效率大大提高，农民收入也出现了有史以来的大幅度增长。农业的发展为工业和城市提供了新的发展空间，并一直延续到上世纪９０年代中期。１９９８年出现的经济增长滑坡，标志着１９７８年开始的农民就业状态改善给整个国民经济带来的发展空间已经用到极致，城乡之间的矛盾和冲突日益尖锐起来。

　　二者之间的矛盾和冲突表现在各个不同的层面，从结果上看，生活水平差距大，农民消费能力低，至今仍有２３００多万人还没有解决温饱问题和１亿低收入人口，农民和政府关系的陷入紧张状态；从条件上看，社会发展差距大，农村基础设施短缺，公共服务滞后，不少地方“家电用不了，有电用不起”；从制度上看，待遇不平等，户籍概念下的农民成了“另类”，农民权益得不到保障，尤其在土地方面最为明显。由此引发的矛盾和冲突催生了农村税费改革、“三农”问题、新农村建设和城乡协调发展等新提法、新思路及其相应的政策措施，以试图缓解这种状况。新农村建设成为当前的热点，大家纷纷探讨，试图找出其中的要领，比如“关键”、“重点”、“核心”、“重心”等，由此形成五花八门的看法。有的认为关键是提高农民素质，因为农民是新农村建设的主体；也有的认为重点是加强农村的基础设施，实现“水、气、路、电”村村通，以改善农民的生产生活条件；还有的认为核心是加大农村社会事业发展投入，加强在基础教育、基本医疗、广播电视等方面的公共服务体系建设；有部分同志提出，新农村建设的重心是如何促进农民增收，而让农民富起来的关键是减少农民，转移剩余劳动力；也还有从生产力发展的角度出发，认为提高农业的综合生产能力是基础；一些学者从制度、组织创新和农民权利保护的角度分析，认为当前最重要的是维护农民的权利，包括土地权、村民自治权和结社权等等。从一个侧面看，这些观点都有道理，有的确实是深层次的原因，政府的各种政策措施基本上也是从上述各个不同方面来推进的，取得了一些效果。但从整体观察，缺乏一个共同的目标，多元化的目标没有被整合起来，很难形成合力。不言而喻，这会使新农村建设的整体效果大打折扣，将会导致城乡协调发展难有实质性的进展。

　　其实，当前我们面对的问题都与农民的就业状态有关。改革开放初期农民就业状态的改善主要表现在给予了农民更大的就业自由，从集体转变以家庭为就业单位，农民可以根据具体情况来安排自己的工种和岗位，可在种粮、种经济作物、养殖、加工、经商、打工等等之间做出不同层次的组合和选择，使各种生产要素得到最充分、最有效的利用和使用；对土地、资金、家庭劳动力也可以实行不同层次的不同组合，以产生最大的收益。这种微观就业状态改善带来的高效率一直支撑着中国的工业化、城镇化和市场化，也支撑着中国的改革、发展和稳定。但现在已经到了极限，再也无法承受规模日益庞大的中国这个经济体所带来的重压，农民有太多的不能承受之重。

　　户籍概念下的“农民”就业的范围不断扩大，进入的领域和行业越来越多，但种种不平等的“硬性”制度障碍和歧视农民的“软性”观念障碍在阻碍农民异地就业，在宏观层面上制约了农民作为生产要素潜能的进一步释放。农民整体的就业能力低下，主要从事简单劳动，与这种就业能力对应的就业格局会与我国工业化水平上升和现代农业对高素质劳动力的需求脱节，从而拖曳整个经济结构的优化和提升。相对于庞大的剩余劳动力，在农业、工业和第三产业给农民提供的就业岗位依然不足，在宏观层面看存在大量隐性失业。如果在宏观层面的农民就业状态不能逐步得到改善，我们面对的许多难题将无法解决，而且会造成新的矛盾和问题。下面几个方面的问题都与农民就业状态有内在的直接联系：

　　一是改革发展成果的共享。这是当前社会上最为关注的问题，对改革的争议也是由此引起的。从城乡关系来看，农民是低收入群体，改革发展成果更多地倾向了城市居民。客观分析，这主要是农民的就业状态未能得到同步改善所致，在就业能力低且不能平等就业的条件下，农民如何去共享发展成果呢？政府的再分配是保证社会成员共享发展成果的重要环节，但坚实的基础则还是要通过就业来实现。如果能平等就业和具有足够的就业能力和就业机会，那么，发展成果的共享就可基本实现。

　　对政府而言，有两条途径：一是通过促进就业来实现发展成果的共享，二是通过强化再分配来实现发展成果共享。在现实中我们的政策更多地偏向后一条路径，尤其是涉及到城乡分配关系问题时，对前一条路径重要性的认识还不十分清晰。在农村税费改革之后，应当是转变的时候了。

　　二是贫困群体的脱贫。目前全国农村仍有２３６５万人没有解决温饱问题，处于年收入６８３元至９４４元的低收入群体还有４０６７万人，两者合计达到６４３２万人。若按照联合国每人每天１美元的标准来衡量，我国的贫困人口将达到１亿人。贫困人口的最主要特征是就业能力极其低下。可以说，贫困是“就业的贫困”。在存在大量过剩劳动力的买方市场情形下，有一部分人必然找不到雇主，但这并不意味着找不到就业岗位（包括自我就业）。农村的贫困人口大多数是小学文化水平，甚至是文盲，加上长期处于封闭的环境中，即使外出打工都很困难，更不要说通过生产经营来实现自我就业。中国减贫能取得举世瞩目的成绩，主要得益于农民的微观就业状态大大改善，农民有了更多的就业自由和自主选择权。要进一步减贫，并巩固减贫的效果，取决于农民就业状态能否得到进一步的改善，使农民有更好的就业环境、更强的就业能力和更多的就业机会。

　　三是农民增收。农民增收难，是农民的微观就业状态难以进一步改善而产生的硬约束导致的。就业环境差，影响了农民工资性收入增长，微薄的一点工资时常被老板克扣；就业能力低下，影响了农民的收入来源，靠传统耕作方式的种粮卖钱自然难以增收；相对于大量剩余劳动力来说，就业岗位的不足也使农民增收遇到了宏观层面的约束。农民增收难的直接障碍在于农民的就业状态，而粮食价格、农业成本、农民负担等影响农民增收的因素在目前既定的农民就业状态下已经没有可进一步操作的空间。

　　四是减少农民。从工业化、城镇化的最终结果来看，减少农民是必然的结果。工业化国家的发展历程已经充分证明了这一点，在中国也不会例外。但这个结果不会自动实现，需要农民就业状态的相应改变。这是前提条件，除了就业岗位在一定程度上可以由工业化、城镇化来扩增之外，就业环境、就业能力都是这个过程本身所不能创造的。减少农民和农民的就业状态有直接的关联。尽管现在进城的“农民工”队伍在不断扩大，但由于农民在城市不能享受平等的市民待遇，因而使农民难以在城市定居下来变成市民。“候鸟式”的就业使农民永远只能是农民。

　　从上面的分析中不难看出，农民就业状态是我国改革发展中具有广泛渗透性和关联性的问题，而不是一个孤立于农村范围内的问题。如果现行政策不能在宏观层面促进农民就业状态的改善，则上述问题都将无法破解；反过来说，如果我们的政策重心都围绕农民就业问题来做文章，则可产生广泛的“关联效应”，带动其他问题的解决，收到事半功倍之功效。

　　在中国，农民就业状态是判断城乡经济社会发展协调程度的基本标志。只要农民就业状态不断改善，有更好的就业环境、更强的就业能力和更多的就业岗位，城乡经济社会发展就会自动地趋向协调。像浙江等发达地区能率先发展起来，究其原因主要是农民的就业状态较好，地方政府营造了较好的就业环境，农民有较强的就业能力，尤其是自我就业能力，从而推动了城乡的协调发展。就此而论，改善农民就业状态应成为我国改革发展始终不渝的基本目标。这个目标实现了，全面建设小康社会就可自然达成。

　　三、农民的就业状态决定了中国现代化的进程

　　农民就业状态是中国经济社会发展最大的制约因素，构成我们现代化进程中最主要的公共风险来源，一旦转化为现实，它引发的将不只是经济危机，还有社会危机和政治危机。农民就业状态与中国的改革发展紧密相连，与扩大消费、缩小收入分配差距、国家粮食安全、以及工业化、城镇化和市场化等当前的重大问题都有内在的关联性。中国的特殊性很大程度上是由极其庞大的农民群体来建构的，无论作为生产要素，还是作为生产者和消费者群体，对我国经济、社会和政治发展所产生的影响是巨大的，是左右中国前进步伐的主要力量。如果这种力量能转化为积极因素，则会产生巨大的推动力；若是转化为消极因素，那就会形成巨大的阻力。向哪个方向转化，决定于农民就业状态，也就是取决于农民有什么样的就业环境、就业能力和就业机会。这从下面几个问题的分析中可以看出农民的力量及其与就业状态的内在联系。

　　１．扩大内需战略的实现依赖于农民。主要靠外部需求来拉动经济增长，是不可持续的，扩大内需逐渐成为共识。在我国投资率连续多年超过４０％的情况下，扩大内需重点在扩大消费需求，而扩大消费重点在扩大农民消费。因为我国的内需不足，主要在消费需求不足，而消费不足主要在农民消费不足。有一个人大代表算过这样一笔账：全国农村按照２．５亿户农户计算，如果每户一台电视机、一台洗衣机、一台电冰箱，农村家用电器市场就能容纳６２５０万台彩电、１５６７５万台洗衣机和２０５５０万台电冰箱。由此不难想见，农民作为消费者能为我国提供一个多大的消费市场。问题是农民有这种需求，但缺乏现实购买力，巨大的消费市场还是潜在的。因此，要把这个巨大的潜在市场开发出来，必须扩大农民的现实购买力；而要扩大购买力，必须增加农民收入；而要增加收入，核心在于改善农民就业状态。一个清晰的逻辑链条很自然地摆在了我们面前：扩大内需——扩大消费——扩大农民消费——扩大农民现实购买力——增加农民收入——改善农民就业状态。

　　２．缩小分配差距，重点在农民。我国的收入分配差距在不断拉大，不管如何评价，这已经是一个事实。暂且不论收入分配差距扩大的原因是什么，缩小差距应是一个必然的趋势。不管这个趋势的到来是很快还是很慢，至少有一点是可以明确的，如果没有农民就业状态的改善，那么收入分配差距将永远也不会缩小。我国的收入分配差距，主要是群体性的分配差距；而我国群体性的分配差距，主要是城乡居民之间的差距；而城乡之间的差距，主要是就业状态的差距，即就业能力、就业机会和就业环境的差距。表面上看，城乡之间的差距似乎是农业生产方式落后和效率低下所致。其实，我国农业效率之所以低，不是农业产业本身的属性，也不是小农的生产方式，而是农民就业状态的长期固化造成的。上世纪８０年代农业效率的提高，仅仅是因为农民从以集体为就业单位变为以家庭为就业单位，有了在不同工种和岗位就业的自由，使生产要素（包括劳动力）得到了更有效的利用和使用。有人借用倒Ｕ曲线来分析，认为我国现阶段分配差距扩大有必然性，之后随着工业化和城镇化水平的提高，这个差距会逐渐缩小，由此提出相应的政策主张：对现阶段的分配差距不必反应过度。其分析也许有几分道理，但模糊了群体性分配差距和个体性分配差距之间的本质区别。后者在工业化和市场化的推动下，也许会自动缩小，但前者却不会。群体性分配差距与制度安排及其历史性后果有直接的因果关系。我国的城乡之间的这种群体性分配差距肇始于城乡分治这种制度安排，但却直接成因于农民就业状态。逐步进行户籍改革，打破城乡分治是必要的，但这替代不了对农民就业状态的改造，平等就业、提高就业能力不是短期内能改变的。长期造成的后果，也需要较长时间来矫正。因此，缩小分配差距，现在就要着手，重点在改善农民就业状态。

　　３．粮食安全也系于农民。在全球化背景下，粮食安全的重要性在此无需多言。保证一定的粮食供应，决定于农业综合生产能力。影响生产能力的因素很多，如土地、农业技术、资金、规模化等等，但最活跃、最富有能动性、也是最重要的是作为生产者和生产要素的农民。农民是其他生产要素的推动者，其他生产要素的组合、利用和使用都要靠农民的一定能力来实现。农民的这种能力最终体现在就业能力上，包括对农业自身的认识能力、农业科技的使用能力、农业生产过程不同工种和岗位的组织协调、管理能力。在土地上就业的农民和在工厂就业的产业工人相比，需要复合的就业能力，否则就不适应在农业部门就业。大工业的高度专业化，使就业者只需要有限的知识就能胜任，尤其在劳动密集型产业；而在农业部门就业需要掌握气候、土地、肥料、育种、田间管理、病虫害、产品保存、市场行情等各方面的知识，否则，你就种不好地，粮食就生产不出来，就不能当农民。一些长期在外打工的农民，尤其是一些没有积累起任何耕作经验的年轻人，若干年后回到农村才发现，自己已经失去了在农业部门就业的能力。六七十年代下乡的知识青年，也是跟农民学了多年才学会了种地。我国农业是一种经验型农业，其就业能力的形成，主要依靠经验积累。现代农业转向生态农业，有更高的技术含量，其就业能力的形成则要依赖于系统的专业化学习和培训，否则，就无法在农业部门就业。农业的进步、转型和农民在农业部门的就业能力是对应的，即，具备什么样的就业能力，才会有什么样的农业。要促进农业部门内部的分工分业，提高农业的专业化协作水平，实现传统农业向现代农业转化，并在这个基础上保障我国的粮食安全，提升农民的就业能力是前提条件。

　　另外，随着土地生产率的提高，农业部门的剩余劳动力要及时地转移到非农产业部门，否则，会造成“窝工”现象，阻碍农业综合生产能力的进一步提高。从农业部门进入非农产业部门，需要新的就业能力、就业环境和就业机会，不然，这种就业转移就会不顺畅，甚至引发各种社会矛盾和冲突。现实的情况已经说明了这一点。不难看出，保障我国的粮食安全，仅仅鼓励农民种粮是远远不够的，全面改善农民就业状态是基础。

　　４．进一步推进工业化、城镇化和市场化，其最大的约束是农民。工业化是一个社会化的过程，包括生产过程的社会化、产品的社会化和劳动的社会化，内含着专业化分工与协作的不断扩展。从我国的工业化历程来看，在工业化初期，农民整体上是被排斥在这个过程之外的，农民的任务是为工业化提供粮食、原材料和资金积累。现在我国已经进入工业化的中期，在这个阶段，农民事实上已经参与到工业化过程之中，乡镇工业、家庭工业以及庞大的农民工都已经成为工业化的一部分，并成为工业化的重要力量。在中期以前，工业化主要是一个“平面化”的扩展过程，表现为行业规模的扩大、企业个数的增加、就业人数的扩增以及产值份额的提高。这种“平面化”的扩展对劳动力的要求不高，大量农民工能进入工业部门就业，原因即在于此。进入工业化后期，“平面化”的扩展与产业的升级、增长方式的转换将会结合起来，对劳动大军的要求也会大大提高。在这个阶段，如果农民就业状态得不到改善，则会产生如下公共风险：要么因为农民的就业能力低下，使大量剩余劳动力不能被吸纳到工业部门就业，使农民的就业转移受阻；要么使后期工业化的升级受阻，陷入低水平的“平面化”扩展而不能自拔，增长方式的转换将无法实现。从现实情况看，出现后一种情况的可能性更大，我国的经济增长方式长期难以转换，与规模庞大的农民群体的就业状态密切相关。中国的经济增长方式转换不可能靠外资和外商来完成，主要还得靠中国人自己，那就不能不受农民就业状态的约束，一方面要为大量农民进入非农产业创造就业岗位，另一方面还要与农民的就业能力相适应。何况，农民自身就是工业化中的重要主体，农民以自我就业方式进入工业化过程本身就是低起点，如创办的乡镇工业、家庭工业以及与农产品相关的加工业等。抽象的工业化是不存在的，农民就是我国工业化的一部分。总之，中国的工业化不可能“甩开”农民而单兵独进，只能在适应农民就业状态条件下而逐步成长。

　　与工业化相伴随，城镇化是一个不可避免的过程。从居民角度看，城镇化过程是吸纳农民转变为市民的过程。城镇化有利于生产力的积聚和集中，但要占用土地资源。土地是农民就业的基本保障，城镇化的推进势必会与依赖于土地而就业的农民发生冲突，除非受城镇化影响的这些农民能顺利地进入非农产业就业。现在存在大量失地农民处于无业状态，虽然给予了一定的补偿金，但城镇化剥夺了这些农民的就业权，矛盾依然存在。这样的城镇化过程会激发严重的社会矛盾和冲突，是不可能持续下去的。不少群体性事件和大量农民集体上访，都是由此造成的。不难看出，要使城镇化过程顺利推进，必须首先改善农民的就业状态。我国城镇化之所以落后于工业化，很大程度上就是农民就业状态的约束所致。

　　工业化、城镇化都离不开市场化。以市场化为导向的改革，就是要逐步扫除市场发挥作用的各种制度障碍。但制度障碍的扫除替代不了市场本身的发育过程，更替代不了市场主体的成熟过程。农民既是生产者，又是消费者，还是各产业部门的生产要素，对市场的影响是多维度的。作为生产者，影响产品市场；作为消费者，影响消费市场；作为生产要素，影响劳动力市场。无论从哪个角度观察，我国庞大的农民群体并未完全进入市场，一个重要的标志是农民对市场的依赖程度并不高。作为生产者，并不完全为市场而生产；作为消费者，部分消费资料（尤其是食品类）并不来自于市场，而是自产；作为生产要素，随时都可以退出劳动力市场。可以说，我国的农民群体一只脚在市场里，而另一只脚却在市场外。之所以如此，是由农民的就业状态决定的。不平等的就业环境、低下的就业能力和有限的就业机会，使农民无法参与市场竞争，并完全成为市场的一部分。这就像刚刚学会走路的小孩，一遇到困难总是会不由自主地往回走，回到自认为最保险的自然经济状态。从此可以看出，我国的市场化程度并不是只要政府放开和加快改革就可以提高，而是受到农民就业状态的约束。可以说，只要庞大的农民群体还未能完全进入市场，就意味着我国的市场化还没有完成。中国的市场化过程是不可能把农民群体撇在一边而可以独自实现的。

　　工业化、城镇化和市场化，都受到农民就业状态的约束。或者说，工业化、城镇化和市场化的边界是由农民就业状态来决定的。农民就业状态能改善到什么程度，工业化、城镇化和市场化才可以推进到什么程度。

　　还有诸如充分就业、自主创新、资源与环境等等问题，都与农民的就业状态有直接的关联，或者说，这些问题的解决同样立于农民就业状态改善这个基础之上。静态地看，农业是国民经济的基础；动态观察，农民是整个中国的基础，是经济、社会和政治的基础，也是物质文明、精神文明和政治文明的基础。只要就业状态很差的庞大农民群体还“站”在一边，只要他们依旧处于就业不平等、就业能力低、就业机会少的状态，就意味着中国得以发展的这个“基础”很脆弱，中国的现代化就会变成空中楼阁。由此我们不难推出一个结论：农民的就业状态决定了中国现代化的实际进程。

　　四、改善农民就业状态既是短期的任务，也是长期的目标

　　与城市的就业问题相比，农民就业问题具有特殊性，二者之间有重大区别。在现阶段，城市的就业问题是以非农户口为对象的，虽说有异地就业，但都在城市，逆向转移到农村就业的现象至今未曾出现。城市的就业主要与就业意愿有关，与就业环境、就业能力和就业岗位关联不大，如果有农民工那样的心态，城市的失业者会大大减少。而户籍概念下的农民就业，则要复杂得多。其就业的地域范围，既有农村又有城镇；能否就业，与就业的制度环境、本身的就业能力和提供的就业岗位密切相关。相比之下，农民的就业问题既是发展的问题，也是改革的问题，与我国当前面临的许多重大问题都紧密地联系在一起。正是农民就业问题的特殊性、复杂性和关联性，它的重要性才被凸现出来。

　　从上世纪７０年代末的农村改革、９０年代的“三农”问题，到现在的新农村建设，都显示着在中国“农”字的重要性。但对这个“农”字却有不同的解读。曾有一个时期，主要强调“农业”的重要性，集中在粮食问题上。随着吃饭问题的基本解决，“农民”和“农村”逐渐地得到重视，于是“三农”问题作为一个重要的新提法，成为公共政策的重中之重。从主要讲“农业”到全面讲“三农”，再到强调建设社会主义新农村，既是问题导向的结果，也是发展理念的更新。但“三农”也好，新农村建设也好，其实质都是为了解决“人”的问题，即农民问题。而农民问题的核心是就业问题。只要使农民有平等就业的环境、更强的就业能力和更多就业机会，农民收入增长及其消费水平的提高自然就会实现，城乡经济社会自然也就会进入协调发展的轨道。前面的分析已经说明了这一点。

　　因此，“三农”问题的解决和新农村建设的实施都应当围绕改善农民就业状态来做文章，只有聚焦到这个问题上来，“多予少取放活”的方针才能真正落到实处，并产生长期效果；以工促农、以城带乡的长效机制才能真正建立起来；农民才能真正进入国民经济循环，不再被边缘化；农民的各项权利才能真正得到维护，没有就业权，其他权利都失去了基础。

　　通过农村税费改革，农民负担大大减轻。农民原来负担的各项税费现在都已经被取消了，“少取”的这项工作应当说基本落实。近两年对农民实行了各种“直补”政策，如粮食、良种、农机具的补贴等。另外，对农田水利设施、农村基础设施建设、农村社会事业的发展也提供各种支持。可以说，“多予”的力度和广度都在加强。“多予”和“少取”给“放活”创造了条件，但这只是外因，能不能活起来，最终要看农民的就业状态能否得到改善，这是根本，也是内因。以工促农、以城带乡最终也要通过这个内因发挥作用，而且这个内因能否得到强化也是衡量“促”和“带”之成效的基本指标。如果说多予少取是“授之以鱼”，那么改善农民的就业状态是“授之以渔”。只有在后种情况下，“放活”才有根基，并在长期内有效。而且，农民就业状态改善了，农民才可能深度参与国民经济循环，从而渐渐达成城乡经济社会的协调发展。

　　城乡差距表现在各个方面，但本质的差距是城乡就业状态的差距，是就业环境的差距、就业能力的差距和就业机会的差距，如果这些差距缩小了，整个城乡差距自然就缩小了。我国发达地区的经验可以为之提供佐证。从这个角度来看，农业、农民和农村三者之间并不是并列的关系，而是居于不同层次。解决“三农”问题、建设新农村的动力来自农民的积极性、主动性和创造性，即来自于农民就业状态的改善。就此而论，改善农民就业状态，既是我们当前面临的紧迫任务，也是各项政策共同的长期目标。

　　为此，当前的各项支农政策和农村各项改革有必要进行整合，使之形成合力，都落实到有助于改善农民就业状态上来，并以此来衡量各项政策和改革的轻重缓急。这样，就可以分清主次，分层推进，避免眉毛胡子一把抓，一哄而上。

　　农民就业分为三类：一是在农业部门就业，包括农林牧渔等。二是在农村的非农产业部门就业，包括工业、商业批发和零售、储运、建筑等第二产业和第三产业。三是异地就业的农民工，主要是在城市的各非农产业就业。尽管就业岗位不同，但都是属于户籍概念下的农民群体，与城镇户口的就业者享受的待遇是完全不同的。

　　就短期来说，最重要的是缓解这三类农民就业不平等状况，同时加强对现有劳动力的就业技能培训。对于农民工来说，就业的不平等是显性的，受到社会的广泛关注。国务院在今年３月份发布《关于解决农民工问题的若干意见》就是对社会的一个回应，这说明已经引起了政府的重视。而对于第一类和第二类就业农民来说，就业的不平等是隐性的。如在农业部门就业的农民，干什么，不干什么，并没有完全的自由，被地方基层政府强迫种这个、养那个的情况时有发生。在种粮食、种经济作物、养殖等不同的工种和岗位之间，农民没有多少选择权。这除了基层政府的原因以外，还有在融资方面受到歧视，限制了农民在农业部门内更充分的就业自由。这种不平等抑制了农业部门内部的分工分业和农业产业链条的延长。对在农村非农产业部门就业的农民来说，也是一样。就地转移就业，多数是从自我就业起步的，如办家庭小工厂、从事商品贩运、开个小商店等等，但基础设施短缺，就业所需的基本条件都要靠农民自己来解决，而在城市则都是由政府来提供的。这限制了农村非农产业部门就业岗位的创造，就地转移就业变得十分艰难。从整体看，农民就业处于极不平等的状态，这需要转变基层政府职能和扩大政府对农村基础设施的投入来逐步解决。改善农村基础设施，既能改善农民的就业条件，也能改善农民的生活条件，并还能在基础设施建设过程中给农民提供新的就业岗位，可收“一石三鸟”之效。从这个角度来看，当前新农村建设中大为流行的住宅改造、改建倒是其次的事情。

　　另外，农民就业技能的培训十分迫切，在初期应当完全由政府免费提供，并覆盖上述三类农民。有些地方主要局限于外出打工农民的培训，认为种地的农民不需要培训，这无疑是一种错误的认识。根据农民就业的具体需要来设计多样化的培训课程，尽量避免主观臆断，不切实际。进一步加大农民培训的力度和广度，应是当前新农村建设的重要内容。

　　从中期来观察，提高农民的就业能力是重点。在近５亿的农村劳动力中，初中以下文化程度的占到８７％，其中７％基本不识字。面对这种状态，要在短期内把现有农民训练成高素质的劳动大军是不现实的。因此，全面提高农民就业能力应是一个中期目标。这就要从娃娃抓起，普遍提高农民文化素质和身体素质。就业技能的培训不能替代农民素质的提高，这是两个不同层次的事情。我国农民的基本素质偏低主要是长期以来教育资源、医疗资源的不平等分配造成的，不言而喻，全面提升农民的就业能力至少需要两个条件：一是社会经济资源用于基础教育和公共医疗的份额要进一步提高；二是教育资源和医疗资源要进一步向农村倾斜。这除了加大政府财政投入之外，还要通过相应的改革和政策措施来引导社会经济资源向这方面流动。各级政府对农村的投入和针对农村的各项改革，都应当指向农民的就业能力，防止农村建设和改革上的“形象工程”和“政绩工程”，避免为建设而建设、为改革而改革，把建设和改革当成目标本身。对农民来说，就业能力的提高是最大的、也是长久的实惠；对政府来讲，农民就业能力提高，可以使农村的人口压力转变为人力资源。

　　从远期来分析，农民向市民的转化是关键。我国土地的城镇化，快于人口的城镇化，而整个城镇化又滞后于工业化。尽管原因多方面，但主要是农民的就业岗位都是靠农民自己来创造的，城市工业化为农民提供的就业机会远少于农村工业化。在目前全国已转移的农村劳动力中，在县域经济范围内吸纳了６５％，浙江、江苏和广东等经济发达省份，农村的工业化不仅吸纳了当地的大部分农村劳动力，而且也为欠发达地区农村劳动力异地转移就业提供了大量机会。城乡的发展长期来形成的“各自为政”局面，虽然使我国的非农产业快速发展，其就业率达到５３％，但农民难以向市民转化，城镇率仅达到４１％，相差了１２个百分点。如果把城乡协调发展理解为城乡在原有格局下的各自发展，或在原有格局下的农村更快发展，并以此来缩小二者之间的差距，那农民永远是农民，即使不再种地了。因此，农民向市民转化，需要打开城门，为农民就业提供更多的机会。也许，农村的非农产业发展会造就一批规模不等的城镇，但不能要求非农产业就业的农民全部就地转化为市民。事实上，这也是不可能的。中国人地关系日趋紧张，资源与环境的压力日渐增大，农村分散化的工业化已经没有多少空间，向城镇转移是必然趋势。除了农业部门内部的分工分业可以创造一些就业岗位供农民就业以外，更多的就业岗位长期来看将主要由城镇来提供，并以此为基础来促进农民向市民转化。这是工业反哺农业、城市支持农村的基本路径，也是城乡协调发展的必由之路。

　　城镇的就业岗位从何而来？静态地看是没有出路的，城镇的就业压力也相当大。这需要动态地理解，其背后的意蕴是，我国的工业化战略要从城乡两条战线同时展开，逐步向一条战线融合，并使工业化和城镇化逐渐融合，并通过这种融合来转换发展模式，过去村村点火、处处冒烟的方式不可继续复制。新兴工业化的路子其实也就在此。这样，通过新型工业化战略，为农民创造更多的就业机会就有了可能。

　　综上所述，改善农民就业状态既是当前的任务，也是长期的目标，但在不同时期的重点是不一样的。当前重在改善农民就业不平等状况，使农民有一个更好的就业环境；中期的重点是全面提高农民就业能力，减弱农民就业能力不足对现代化进程的制约；从远期看，重点是开放城镇，为农民创造更多的就业机会，实现农民向市民的转化。如果说，“三农”问题、新农村建设是政府工作的重中之重，那么改善农民就业状态，则是“三农”问题、新农村建设的重中之重。

　　（作者单位：财政部科研所）

(责任编辑：崔宇)