政府间博弈背后的“经济账”

　　主体功能区规划将基于国家整体国土资源优化开发利用的原则，打破现有行政管理的局限性。国家正在组织专家进行主体功能区的规划，各省对此都高度关注。然而，由于主体功能区一旦划定，将对各相应区域的经济发展形成新的规制条件，直接影响相应区域的产业选择、技术经济范式选择和经济增长速度，使得主体功能区规划和建设面临一系列考验。从经济学角度对主体功能区进行分析研究，有利于主体功能区规划和建设的顺利进行。

　　主体功能区政策将引发各级政府之间发展权的激烈博弈

　　主体功能区政策是基于国家经济社会可持续发展的目标，依据国家总体生态环境效益最大化原则而制定的；是在生态环境成为经济发展的制约因素，并已经影响生活质量，尤其是影响人的身体健康的情况下，为保证经济、社会和环境可持续发展提出来的，其基本准则是国家整体利益最大化。对于限制开发区和禁止开发区来说，是以“内部”利益损失生产“外部效益”。这就意味着主体功能区规划将使一些地区失去利用本地资源发展经济的权利。例如，为了保证水质和向其他地区的供水量，向城市和重点发展区域供水的大型水源地区和流域的本地用水量将被限制，污水排放的标准将会进一步提高，这必将使水源地区的经济增长受限，失去很多发展机会。

　　从这一角度来说，主体功能区政策将引发各级政府之间发展权的激烈博弈。每个地区都希望进入重点开发行列，从而获得发展的机会。为了使国家国土资源在整体上达到优化开发，一些地区必须放弃发展机会。这是党的十七大报告中重新重点强调统筹中央与地方的关系、全局利益和局部利益关系的重要原因之一。在市场经济体制下，发展机会的公平是社会公平的重要内涵之一，主体功能区规划是对不同区域发展机会的重大调整，这一调整必须得到限制开发区和禁止开发区政府和居民的认同，才有可能使规划得到落实。

　　某些发展机会被“剥夺”的挑战

　　在市场经济体制下，社会公平的基本内涵是机会均等。但是，主体功能规划恰恰是规定了不同生态功能的地区要进行非均衡的经济发展。相对于重点开发区和优化开发区而言，禁止开发区和限制开发区的某些发展机会被“剥夺”了。这就产生了“不公平”。

　　为了弥补这一缺陷，应该对这些区域的居民进行补偿。因为在目前中国的基本社会制度和经济制度体系下，尤其是在财政分灶吃饭的体制下，在对区域经济运行施加主体功能限制之后，限制开发区与禁止开发区的资源开发受控、产业发展受限，地方的财政收入和居民发展经济的机会都会受到制约，这使得这些地区的居民在对其他地区的经济与环境做出贡献的同时，因为发展机会的减少，个人收入受到影响，基于地方财政收入而形成的一部分公共服务的享受也受到影响。这与目前提倡的协调地区发展、实现基本公共服务均等化的要求背道而驰，也不符合地区利益均衡和公平发展的原则。

　　因此，推进主体功能区战略实施面临的一个巨大挑战是中央政府如何向限制开发区与禁止开发区提供因某些发展机会被“剥夺”而带来的经济损失。建立对这两类区域的生态环境补偿和公共服务损失补偿机制，以弥补为提供具有正外部性的生态产品所做出的努力和牺牲，可以在一定程度上解决主体功能区划政策产生的社会不公平问题。

　　在生态补偿和公共服务补偿机制下，财政转移支付政策就起着至关重要的作用。但是，中国人口分布的自然特性是，以生态环境功能保护为目标的限制开发区和禁止开发区人口规模庞大，经济发展落后，仅仅靠财政转移支付难以实现发展机会损失带来的经济差距，还必须辅以其他政策。例如，对限制和禁止开发区域的人口向外流动实施鼓励和支持政策，实施对生态移民在就业方面的特殊优惠政策，加大对禁止和限制开发区域的基础设施、社会保障等公共服务方面的投入，等等。

　　转变经济发展模式，拓宽禁止和限制开发区的生产边界

　　对于禁止和限制开发区所实施的控制政策，主要表现为对经济总体规模的控制和对特定类型产业发展的限制。但是，通过技术创新和产业组织方式的创新，可以改变经济发展模式和某些污染型产业的生产边界条件，从而扩大禁止和限制发展区域的经济发展容量。例如，在城市水源供给区域内，通过现代循环经济模式发展经济，实现“零排放”，就可以使这两类区域的经济发展容量增大。但是，发展现代循环经济需要建立跨行业的企业网络，需要较大的投资规模，需要综合的技术创新体系支撑，这将超过当地投资能力和技术支撑能力。中央政府和其他发达区域应该通过财政支持和技术援助的方式，支援禁止和限制开发区域扩大生产边界。

　　中央政府与地方政府对主体功能区要承担不同责任

　　国家主体功能分区是中央政府按照国家整体可持续发展需要进行划分的。地方政府是落实主体功能区的直接行为主体。但是，由于地方政府还具有发展地方经济、提高地方居民生活水平和生活质量的功能和责任,因此，中央政府和地方政府在落实主体功能区方面具有不同的责任和义务。按照事权与财权对等的原则，中央政府应该承担起跨行政区域主体功能区建设的协调职能，负责国家级功能区建设的投入和管理，或委托地方政府进行管理。地方政府，尤其是省级政府则应在落实国家级主体功能区规划的基础上，发展本地经济。

　　中央政府和省级政府在主体功能区建设中的一项重要职责，是通过加速产业向重点开发区内集聚等途径，从禁止开发区和限制开发区内向外转移人口，从而降低这两类地区发展经济的压力。

　　充分发挥市场机制的作用

　　主体功能分区规划的编制和实施是以解决生态环境外部性为目标的，必须由政府强力推进和规制。但是，政府机构应该通过立法、规制等途径，充分利用市场机制和经济手段，避免过度使用行政干预的办法。尤其是要在两类区域内的生态建设领域引入市场机制，通过自然生态建设的产权制度创设，鼓励民众积极参与生态建设，通过改善生态环境，提高自然对人类的服务价值的途径，增加收入水平，提升当地的可持续发展能力。尤其通过生态补偿机制，动员发达地区和社会力量积极参与。

　　（作者分别为中国社会科学院博士；中国社会科学院数量经济与技术经济研究所副所长、研究员）

　　《人民论坛》 (2008-02-01) (来源：人民网-人民论坛)