孙立平：公共政策制定中的公众参与

　　孙立平：公共政策制定中的公众参与 ??在“惠及13亿人的基本公共服务”国际研讨会上的致辞

　　孙立平：

　　各位上午好，非常高兴有这样一个机会再一次参加中改院的论坛。今天我想谈一谈公共政策制定中的公共参与的问题。

　　　早上开始的时候，赵主任就讲到要明确一个问题，基本公共服务提供的主体是政府，这个问题是很重要的。接着就有一系列的问题提出来了。政府是如何提供公共服务，我们发现政府其实通过一系列政策和有关的制度安排来提供这种公共服务的。比如说钱是从什么地方来？事情要做哪一些？怎么做？等等都是通过一系列公共政策和制度安排来实现的。进一步的问题，这些公共政策和相关的制度安排又是从什么地方来的？我们可以笼统地来讲是国家的意志，这里可能包含不同的东西。比如说政治家的认知或者说是理念，学者或者专家的建议，或者是民意的基础或者是压力等等。实际上我们表面上看到的是政府的政策和制度。但是公共政策和相关政策安排背后实际上是不同的社会力量。我们还可以进一步的探求的问题是：政府对这些社会力量来自不同方面的这种要求，究竟是怎么样的回应方式或者是回应的逻辑。我觉得回顾我们这么多年公共政策制定的过程，我觉得会发现一个问题，尤其是最近十几年二十左右的时间，我们觉得公共政策制定当中很重要的一个逻辑，我就把它叫做围绕稳定问题的公共政策形成。也就是说，我们可以从不同的层面来看，什么问题需要政府处理？对这些问题要有一个选择的过程，什么问题要解决？什么问题可以推拖不用解决？什么问题用迅速的方式作出反应？什么问题可以缓一缓？这里面有一个非常重要的因素就是考量一个问题对稳定的影响。这是对政府这里。

　　　在学者那里，这也是人们惯用的一个逻辑，你要把一个问题讲的很重要，这个问题还能够引起政府的重视。现在人们都学会这种办法，就是一定要讲这个问题如果不解决就会影响社会稳定。你说别的都没有什么用，只有说影响社会稳定才会引起重视。利益集团来施加压力的时候，也经常是这样的。自己的一种要求，但是把它变成真正的一种压力需要和稳定连在一起。现在老百姓也学会了，当你也有什么要求，征地、拖欠工资，你总得有一个举动，这个举动要体现什么样的特点？是对社会稳定要有点威胁，如果你这个举动对社会稳定还没有威胁的话？你这个问题就不要去解决了，当然还要把握一个度，你把脸皮彻底给撕破了，也不行。

　　　所以我们可以看到，公共政策制定当中最基本的逻辑是一个稳定问题为中心的逻辑。我们看到这个逻辑，我们可以认识到一个问题，我们的政策制定并不是对社会压力没有反应的政府，不是对政策没有反映的过程，但是这个反映还是有一个过程，就是围绕稳定问题。但是这样一个反映的机制，一个逻辑是有他的问题的。最突出的问题就是什么呢？就是这种反映的滞后性，以及对一些问题的敏感性的缺乏。所以我们这个反应一般都是慢的。工资拖欠一直达到每年几百万农民工拿不到工资，才为农民工要工资相关的政策才会出台。所以我们公共政策制定一般都具有普遍的滞后性和缺乏敏感性。不同利益主体开始形成的背景下，这样一种特点又表现为群体间利益的失衡。所以我们可以看到这种反映的逻辑和机制，这也是之所以我们很多问题存在的原因。现在情况下，我们可以考虑一个问题，就是在公共政策制定上，如何形成一种常规性以表达权威基础上的公共政策形成机制。

　　　这一机制我大约两三年前提到过，也同样在这个地方讲到一个问题，中国进入利益博弈时代，市场经济进入利益博弈时代就不一样，比如说工资在原来再分配体制下，工资和个人博弈几乎没有关系，当时要么是工资处于冻结的状态，要么就是白条，你个人进行博弈不会对这个结果有多少改变？但是在现在市场经济条件下，除了公务员和一部分事业单位，大部分人是在劳资关系解决的。这样领工资多少和劳资之间的博弈。当我们进入这样一个时代的时候，利益格局的形成和利益格局的结果，已经不同了。在这种情况下，我们要建立常规化以表达权为基础这样公共政策机制是非常重要的。

　　　这样一个机制包含什么呢？我觉得至少包含五点。

　　　第一点就是信息的获得机制。所以从去年年初，我曾经连着写了六七篇就是讲暗箱操作。实际上，我觉得到现在为止，我们权利的神秘化运作的基本的模式没有改变。所以我觉得首先第一点是信息的获得机制。

　　　第二点是要求的表达机制。这一点在十七大的报告当中表达权得到了明确的肯定，我觉得这是我们考虑这个机制的时候了。

　　　第三点，把它叫做施加压力的机制。我觉得这一点我们的社会到现在是没有思想的准备的。一种要求的提出必须要有和他相配的压力施加的机制，这个机制从现实性来说，施加压力的机制往往会造成经济的或者社会上某种程度的损失是有代价的。你扔西红柿也好，你上街游行也好，总会有代价的。对这一点我觉得我们真正有表达机制，必须有相应的施加压力的机制。

　　第四点是利益要求的凝聚的机制。这一点作为我们社会来说不但没有这方面的准备，更缺少这方面的机制。无数人在一起要表达一个要求的时候，只能用非常笼统、非常含糊，没有在决策层面来加以处理的方面来解决。比如说几万人上街，最后只能喊两个口号，深化改革、反对腐败。这个东西怎么在决策层面进行处理？

　　　第五点是矛盾解决的机制。

　　　第二个问题我想为什么会缺乏这种东西，我觉得需要对30年改革的过程进行反思。我们改革已经是30周年了。改革带来了中国社会的进步，但是近来看改革也存在着一些问题，我觉得跟我们今天谈的参与机制联系在一起，我通常说把中国改革称为渐进式的改革，我觉得这样的概括可能有很大的问题，而且产生了有害的误导。我们改革真的很渐进吗，但是我觉得有些很激进，比如说公车改革非常渐进，但是失业下岗渐进吗？一点都不渐进；要求官员财产申报很渐进。而且我们还发现一个很有意思的问题，如果跟俄罗斯进行比较，他只能出现的相对温和的社会不平等。俄罗斯基尼系数基本上在0.4，有几年还不到0.4。而我们一个渐进式的改革，为什么出现了巨大的社会不平等，怎么来解释这个问题。所以我觉得根本的问题不在于渐进还是激进，而且是有没有公众的参与，这种改革能不能提供公众参与的制度，能不能通过公众参与改变权利运行的模式，这是问题的关键。如果我们看到这一点，至少我们面对的几个问题，第一由于缺少参与，传统的参与模式无法改变。现在人们说政治体制改革之后，关键的问题我觉得就是传统的权利的模式没有得到改变。没有办法对权利实行有效的制约，但这种情况下，你市场经济体制和法律框架也是无法界定。

　　　第二，由于缺乏参与，在市场经济利益均衡没有办法建立，利益格局严重倾斜，我们创造大量财富，但是我们现在缺乏承载财富的容器。

　　　第三，由于缺乏参与，反腐败无法根除，并且由此导致社会某种程度的失控。

　　　第四，由于缺乏参与，既得利益格局开始形成，改革被锁在改革利益格局中。

　　　第三个大问题我没有时间讲了，究竟难在那里，我们要准备把握稳定的大局，走出体制性的拘禁。好了就这么多，谢谢！

　　搜狐财经独家稿件，版权所有，请勿转载，违者必究。