大部制：向服务型政府转变的新变革

　　十一届全国人大一次会议昨日下午在人民大会堂举行第四次全体会议，国务院机构改革方案提请十一届全国人大一次会议审议。受国务院委托，国务委员兼国务院秘书长华建敏向大会作关于国务院机构改革方案的说明。

　　根据有关方案，这次国务院机构改革涉及调整变动的机构15个，正部级机构减少4个。其中，新组建的工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部等五个大部，尤为引人注目。

　　以“大部制”为突破口的新一轮行政管理体制改革，由此拉开帷幕。

　　

　　“大部制”剑指“九龙治水”

　　以往的行政管理体制改革，落脚点基本上是“精简、统一、增效”。“大部制”改革更多强调部门整合和职能整合的有机统一。“大部制”的核心是转变职能、改进服务。

　　“九龙治水”，是长期以来社会上对部门多头管理的形象说法。

　　“大部制”，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，首先指向的就是解决政出多门的问题。南开大学“大部门体制改革课题组”负责人朱光磊教授解释说。

　　有的地方对人力资源培训市场多方管理，劳动部门组织职业考试，编写考试教材，主办培训机构，认证职业资格；人事部门也不甘人后，组建人才认证中心，编写人才开发目录，开展人才认证。

　　中国（海南）改革研究院执行院长迟福林委员还举例说，近期的南方雨雪冰冻灾害，如果相关部门能够更好地整合职能，效果会更好。

　　“‘大部制’改革，有利于减少政府部门间的摩擦协调成本，提高行政效能，变部门之间‘扯皮’为部门内部协调，更好地落实科学发展观的要求。”杨子强代表说。

　　

　　“大部制”从最急需改革处入手

　　“问题就是改革的重点，就是旧体制的突破口和新体制的生长点”。“大部制”从最急需改革处入手。

　　“经过改革开放３０年的发展，中国由生存型社会转向发展型社会，这是‘大部制’改革的一个基本背景。”迟福林委员说。

　　转变经济发展方式，向环境保护提出了越来越高的要求。“目前环保部门在环境保护方面的决策地位并未真正确立起来，更多的是一个监管部门。”迟福林委员说，组建环境保护部，正是当下之需，有助于加大环境治理和生态保护力度。

　　此次将组建工业和信息化部。中国移动有限公司执行董事徐龙代表说，这有利于向现代工业信息化延伸，有助于推进高新技术和传统制造业的融合，实现工业“由大变强”。

　　发展的另一个紧迫问题，就是改善民生，加强公共服务。人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部，食品药品监管体系的进一步理顺，将直面这些问题。

　　这些年来，劳动保障和人事管理也经历了先合后拆的过程。人力资源和社会保障部的组建，将直接推动许多与人力资源有关的改革。住房和城乡建设部，更加突出了住房保障体系建设，加强城乡统筹。

　　推进“大部制”也选择了一些条件相对成熟的领域，比如说交通运输方面。民航、公路等领域的政企分开，已经有相当的进展，奠定了合并建立大交通部的基础。

　　按照科学发展观要求，以经济社会发展需要和公众需要作为“大部制”的优先选择标准。

　　

　　“大部制”坚持权责一致

　　与按政府专业管理职能设置政府机构的“小部制”不同，“大部制”的特点是把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，部门权限随之扩充。

　　没有决策权、执行权、监督权的相对分离与制约，就没有真正的大部门体制。一些代表提出，这是防止“大部制”改革产生权力膨胀的关键。

　　“权力越大，责任也就越大”，在部门的权限调整与扩充的同时，部门的责任也要相应提高。中国工商银行安徽分行行长赵鹏代表说，探索实行“大部制”，还必须与建立政府绩效评估指标体系和推行问责制度相结合。

　　

　　“大部制”路有多远

　　“大部制”不可能毕其功于一役，既应当把握趋势，积极探索，不断推进；又应当把握节奏，审慎稳妥，循序渐进。

　　做到长远目标与阶段性目标相结合，整体设计与分步实施相结合。这是此次国务院机构改革中要把握的重点。

　　包括“大部制”在内的行政管理体制改革，在中国历史上和在世界历史上都没有先例可循。国家行政学院副院长袁曙宏说，积极稳妥、有序推进，是必须的。

　　部门职能分工、权责边界划分，这些触及利益的棘手问题，也将增加改革的复杂性。

　　综观世界各国，发达国家的政府内阁部门虽然现在一般不超过20个，但都是经历了较长时间逐步改革的结果，而发展中国家的政府部门多在20个以上，有的甚至达到四五十个。“防止急于求成，走大的弯路，对于改革的成功十分重要。”袁曙宏说。

　　我国正处于经济转轨和社会转型的关键时期，一些行政部门承担着重要的改革任务。在这些改革与转型任务没有完成前，考虑到政府职能阶段性需求，这些领域不宜急于推进“大部制”。迟福林委员说，另外，推行“大部制”仍然是在中央层面进行的改革探索。从现实情况看，进一步明晰中央和各级政府的事权，尚需时日。

　　

　　2008年

　　第六次行政管理体制改革

　　□加速建设服务型政府

　　2003年

　　第五次行政管理体制改革□抓住经济发展阶段的突出问题，进一步转变政府职能

　　1998年

　　第四次行政管理体制改革 □减少了11个部委，国务院公务员减少一半

　　1993年

　　第三次行政管理体制改革 □强调“建立社会主义市场经济体制”

　　1988年

　　第二次行政管理体制改革 □提出“转变政府职能是机构改革的关键”

　　1982年

　　第一次行政管理体制改革□撤并了39个部门，打破领导职务终身制

　　对话

　　中央编办负责人就“大部制”答问

　　 发改委要减少具体审批事项

　　“党的十七大明确提出，要加快行政管理体制改革，抓紧制定行政管理体制改革总体方案。刚刚闭幕的十七届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案（草案）》。近日，中央编办负责人就深化行政管理体制和机构改革有关问题，回答了人民日报、新华社记者的提问。”

　　

　　有些方面权力过于集中

　　问：如何评价我国现行的行政管理体制？

　　答：十七届二中全会提出，我国现行的行政管理体制基本适应经济社会发展要求。但是，面对新形势新任务，现行的行政管理体制还存在一些不相适应的方面。主要是政府职能转变还不到位，政府机构设置还不尽合理，部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题比较突出，有些方面权力仍然过于集中，且缺乏有效制约和监督等。因此，必须深化行政管理体制改革。

　　

　　问：政府机构改革的主要任务是什么？

　　答：主要有四个方面的任务：一是深化国务院机构改革；二是推进地方政府机构改革；三是精简和规范各类议事协调机构及其办事机构；四是加快事业单位分类改革。此外，在深化机构改革的同时，必须严格机构编制管理，加快推进机构编制管理的法制化进程。

　　

　　问：对“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”应如何理解？

　　答：决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，指的是政府内部的职权配置形式和相互关系。通过相关职能及其机构的整合，合理配置和运用决策权、执行权、监督权，以解决某些方面权力过于集中且缺乏有效监督、以及执行不力等问题。

　　

　　实行职能统一的大部制

　　问：这次国务院机构改革的主要特点有哪些？

　　答：国务院机构改革是深化行政管理体制改革的重要组成部分。这次国务院机构改革是在以往改革基础上的继续和深化，围绕转变政府职能和理顺职责关系，在合理配置职能、优化组织结构方面迈出重要步伐。主要有以下特点：

　　一是加强和改善宏观调控以及重要领域的管理，促进科学发展。

　　二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务部门建设。

　　三是探索实行职能有机统一的大部门体制。对一些职能相近的部门进行整合实行综合设置，整合完善重要行业管理体制，加强与整合社会管理和公共服务部门，结合职能部门的调整和整合对议事协调机构及其办事机构进行精简和规范。

　　

　　发改委要进一步转变职能

　　问：在加强和改善宏观调控方面有哪些考虑？

　　答：发展改革委要进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，深化投资体制改革，改进规划和产业政策管理，集中精力抓好宏观调控、指导推进和综合协调经济体制改革，为经济社会又好又快发展创造良好环境。财政部要改革完善预算和税政管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一、规范、透明的财政转移支付制度；围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。人民银行要进一步健全货币政策体系，完善人民币汇率形成机制，加强与金融监管部门的统筹协调，防范和化解金融风险，维护国家金融安全。

　　为增强宏观调控合力，发改委、财政部、人民银行等部门要建立健全协调机制，各司其职，相互配合，发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用，综合运用财税、货币政策，形成科学权威高效的宏观调控体系。

　　

　　为何加强能源环境管理机构

　　问：在加强能源环境管理机构方面有什么考虑？

　　答：加强能源管理机构主要有三点考虑：一是能源涉及经济、外交、资源等多领域多部门，必须从高层次上加强能源战略决策和统筹协调。二是完善能源行业管理，对相关职责进一步予以加强，主要是拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准，发展新能源，促进能源节约等。三是能源管理从根本上讲是个长远问题、宏观问题，必须综合运用国家发展战略及规划、投资、价格等宏观政策和手段，促进能源管理与经济社会发展规划和宏观调控的有机结合。

　　环境保护是我国基本国策，关系中华民族的生存发展。在相当长一段时间内，我国将面临严峻的环境压力，必须按照科学发展的要求，加强环境管理机构，加大环境政策、规划和重大问题的统筹协调力度，落实国家减排目标，强化环境保护责任。

　　

　　解读

　　人大代表看国务院机构改革

　　国务院机构改革方案是社会各界关注的焦点。这一方案提请十一届全国人大一次会议审议后，新华社记者于昨日下午在方案公布第一时间连线部分代表，对机构改革要点的关键词汇进行解读。

　　

　　关键词一

　　宏观调控

　　国家发改委、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。

　　安徽省安庆市委书记朱读稳代表：方案提出发改委要进一步转变职能，这能减少政府对微观经济的干预，是个重大突破。

　　

　　关键词二

　　能源管理

　　设立高层次议事协调机构国家能源委员会。组建国家能源局。

　　

　　中国石油大学（华东）油气资源与环境地质研究所所长周瑶琪代表：国家能源委的成立可提高资源配置和管理的效率，组建能源局有助于单一机构对能源进行全盘统筹管理。

　　

　　关键词三

　　工业和信息化部

　　组建工业和信息化部，组建国家国防科技工业局。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。

　　中国移动有限公司执行董事徐龙代表：组建工业和信息化部有助于推进高新技术与传统制造业的融合。

　　

　　关键词四

　　交通运输部

　　组建交通运输部，组建国家民用航空局。国家邮政局改由交通运输部管理。保留铁道部，继续推进改革。

　　

　　呼和浩特铁路局局长林奋强代表：当前铁路运输瓶颈严重制约经济发展，保留铁道部有利于从行政体制上加快铁路建设项目推进，破解铁路运力紧张难题。

　　

　　关键词五

　　人力资源和社会保障部

　　组建人力资源和社会保障部，组建国家公务员局。不再保留人事部、劳动和社会保障部。

　　湖南省劳动和社会保障厅厅长赵湘平代表：组建新部门将对建立统一的、完善的、覆盖城乡居民的社会保障体系，建立城乡统一、平等的市场就业体系发挥更大的促进作用。

　　

　　关键词六

　　环境保护部

　　组建环境保护部。不再保留国家环境保护总局。

　　广东省环保局副局长陈敏代表：很多环保问题本应由

　　政府协调解决，却因没有统一行政机构转而通过联席会议等“临时协调机制”解决。环保部成立后，将强化环保工作。

　　

　　关键词七

　　住房和城乡建设部

　　组建住房和城乡建设部。不再保留建设部。

　　华侨大学法学院副院长戴仲川代表：百姓住房，国家大事。这凸显出“保障百姓住房”的重要职能，可以加强城乡统筹，理顺相关政府部门的关系。

　　

　　关键词八

　　食品安全综合协调

　　国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。

　　山西晋中市市长张璞代表：这一变化理顺了医疗管理和药品管理关系，责任更加明确，强化了食品药品安全监管。