矿权市场难寻“免费午餐”

　　□ 本报记者 马玉荣

　　3月3日，温家宝总理签署国务院令公布《地质勘查资质管理条例》（以下简称《条例》），该条例自2008年7月1日起施行。近日，财政部、国土资源部联合印发了《关于探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的补充通知》（以下简称《补充通知》）。

矿权市场将迎来怎样的新气象？2007中国十大经济女性、“吴玉章优秀教学奖”获得者，中国人民大学教授、博士生导师杨志，在学术领域耕耘几十年，如今在自己的领域里已经是蜚声海内外，就矿权的有关问题记者专访了杨志教授。

　　记者：《条例》对产权的影响？对采矿权有什么影响？请结合具体情况分析。

　　杨志教授：如果孤立地看，《条例》对产权没有任何影响。因为一方面《条例》规定的主要是地质勘查单位资质及其一系列相关问题，这些问题及其相关行为是由行政法调整的行政许可行为；另一方面《条例》作为一种“管理条例”是从属于既定的产权框架的，或者说是以既定的产权模式为前提的。但如果历史地看、系统地看，即从我国矿产业30年改革开放的历史进程和产权体系中各种权利的互动关系上看，《条例》对我国矿产业的产权及其改革影响很大，因为它既是我国30年来矿产业产权改革开放的必然产物也是其进一步深化改革开发的重要步骤。实际上，我国从1996年颁布了《矿产资源法》开始，到现在已经颁布并实施了一系列法规法律。这些法律法规的核心是保护和协调矿产资源所有者与经营者的利益，同时也力图借用各种法律手段实现由“市场失灵”造成的问题。例如，在《矿产资源法》第三条第四款规定，从事矿产资源勘查必须符合规定的资质条件，在《矿产资源勘查区块登记管理办法》第六条也规定，探矿权申请人申请探矿权时，应当提交勘查单位的资格证书复印件。从这个意义上看，《条列》是对上述法律法规的延续和补充。

　　采矿权是矿业权的一种，我国矿业权分为探矿权和采矿权。所谓采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。在我国，所有者是国家，使用者是企业。作为使用者的企业，有一些规模偏小，多是通过“关系”获得采矿权的。一方面他们不愿进行长期投资，导致矿山资源利用率偏低，安全隐患严重。另一方面企业为了在采矿权有效期间，争取效益最大化，违背生态环境规律，狂采滥伐。因此，《条例》的出台，有利于改变这种局面，势必对采矿权产生巨大影响。

　　首先，《条例》规定,海洋地质调查资质等甲级地质勘查资质由国务院国土资源主管部门审批颁发，其他的地质勘查资质，由省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门审批颁发，这样有利于建立规范化的采矿权审批与监督制度，避免采矿权评估的任意性。

　　其次，它严格规定了地质勘查资格申请的条件。如《条例》第七条用四款规定了地质勘查资格申请条件（1.具有企业或者事业单位法人资格；2.具有与申请的资质等相适应的勘查设备；3.具有与资质等级相适应的具有资格的勘查技术人员；4.具有与资质等级相适应的质量管理体系和安全生产管理体系）。这样使那些不具备相应等级勘查的相关企业，不能取得勘查资格。原来通过这些低水平的勘查评估出来的采矿权价值就会得到纠正，地质勘查的采矿权精确度与科学性提高了。

　　第三，《条例》规定地质勘查资质分为综合地质勘查资质和专业地质勘查资质，然后再对其进一步细分等级，这样有利采矿权的评估标准的量化，做到采矿权“含金量”相当，避免投资者以过低成本获得高价值采矿权的情形出现。

　　第四，建立、健全对矿业权科学的评估方式，准确确定其价值，保障矿业权流转市场的正常运行。也使那些矿业公司必须通过正规渠道才能取得采矿权。避免小矿泛滥，资源浪费破坏，恶性开采的蔓延。

　　最后，《条例》规定勘查应该严格遵循相关程序与规范，如：勘查单位不得超越资质证书规定的资质类别或者资质等级从事地质勘查活动,不得出具虚假地质勘查报告；不得转包其承担的地质勘查项目和允许其他单位以本单位的名义从事地质勘查活动；在委托方未取得矿产资源勘查许可证、采矿许可证前,不得为其进行矿产地质勘查活动。从而保证使得勘查单位依法进行勘查，保证采矿权的客观、精确，也防止一些腐败行为发生。有利于规定采矿权交易市场秩序，改变我国长期以来矿业权变相流转、倒卖或黑市交易现象。

　　总之，《条例》的出台，能够克服矿业权管理上的以权谋私、地方保护主义等不良现象，同时还可以积极维护和保障矿业权人的合法权益不受侵犯，有利于缓解资源瓶颈，实现永续发展。

　　记者：《补充通知》对产权转让有关影响？请结合产权交易所矿权转让拍卖情况谈谈。

　　杨志教授：从经济学的观点看，中国资源产权长期以公共产权的形态表现出来，以致于资源成了“免费午餐”。资源消费的竞争性、排他性有偿性荡然无存，取而代之的是及外部性问题的加剧。中国向市场经济渐进后，资源产业陷入了步履维艰的境地。《关于探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》（以下简称通知）的出台，将改变这一现象，将对产权转让产生很大的影响。

　　根据《补充通知》，国土资源管理部门将加强对改革试点中分期缴纳矿业权价款的管理，凡未足额缴纳矿业权价款的，将一律不得办理登记发证和年检手续。此同时，在矿业权价款分成问题上，通知明确指出省以下地方分成的矿业权价款收入，原则上向资源产地倾斜。这样有利于规范矿业产权的流通秩序，同时有利于矿业产权的持续、合理使用。有利于提高地方经济的发展，也有利于提高地方的积极性。

　　《补充通知》指出，对于资源储量大、服务年限长、一次性缴纳采矿权价款确有困难的矿山企业，国土资源管理部门可按照生产规模与资源量相匹配的原则，采取“资源一次划定、分期分段出让”的方式向矿山企业出让采矿权，并按规定收取采矿权价款。这样可以使投资者放弃透支性开采矿业产权的短期行为，激励煤矿投资者着眼于长远预期，按照政府规定的标准增加安全投入以提高煤矿开采的安全系数。

　　此外，各产权交易所目前的确存在采矿权转让的挂出情况、拍卖情况。采用招标、拍卖、挂出等出让方式将矿产资源优化配置到国民经济最合理、最需要的环节中去，从而避免了矿业权人滥采乱挖、浪费矿产资源的现象发生。其目的就是建立新型的矿业产权，改变原来的单一投资主体并实现向多元投资主体的转变，促进矿业权市场发展和矿业权交易，带动资本流动，从而使矿产资源得到合理的配置。

　　例如，2007年3月，四川汉源县团宝山铅锌矿5年期采矿权以2.9亿元的高价拍卖给了浙江一家企业。这一价格比6000万元的起拍价足足高出2.3亿元。在拍卖前，团宝山铅锌矿采矿权转让公告已经在成都联合产权交易所、上海联合产权交易所等交易中介机构挂牌多时。

　　记者：我国采矿权转让目前存在的问题是什么？

　　杨志教授：现实中，媒体报道过一些矿老板将注意力由开矿转为“炒矿”，由矿主摇身一变为“矿权”掮客。例如，临武县一位矿老板曾以500万元的价格获得一处矿权，半年后就以1.2亿元的天价售出。“炒矿”的超额利润无疑来得又快又直接。

　　我国采矿权转让目前还是存在一些问题的。首先，采矿权依法转让的前提当然是采矿权主体从矿产资源所有者（通常是国家）手中取得采矿权，于是采矿权的出让形成了以资源所有者和采矿者为市场主体的一级市场或称初始市场。相应地采矿权主体在其权利实施工程中因其他原因将其权利转让给其他单位或个人，此形式的流转即形成了采矿权的二级市场。其中采矿权二级市场的实现是以一级市场中采矿权的有偿取得为动力的。由于国家垄断矿业权一级市场，而其代理人仍然像现在一样是任期有限的各地方官僚，它们不能从其经营中获得利益，就在通过为使用权转让设立门槛向企业寻租过程中，经常被企业“俘虏”并建立利益共同体，双方合谋来占有本来属于国家的收益，既给国家带来损失也产生很多腐败现象。因此，像现在大量非法开采的现象并不能被遏止，其本质上还是“所有者缺席”问题，也就是谁来执行谁来监督的问题，整个监督和执行体系丝毫未变，仍然是一种政府封闭型的运作方式。因此要放宽采矿权流转的条件，建立采矿权配置、流转、保护机制。

　　其次，采矿权有偿转让带来的另一个重要问题是：这笔收入如何使用，才能最好地造福于矿山资源所在地民众。目前的采矿权使用过程中存在一个严重现象：开采企业发财了，政府税收增加了，但民众除了承担生态、环境损失，没有从资源开采中得到任何好处。而要让这笔收入最大限度地造福民众，需要切实的财政民主机制。

　　第三，在采矿权转让过程中，地方政府可以收回全面采矿权转让收入，但另一方面，生态恢复、环境治理等所需资金投入却是长期的。因此，应当有某种机制，让地方政府留出一部分资金给未来的政府和民众。或许可以考虑建立独立的资源基金，代表公众持有部分采矿权有偿转让的收益，用于未来与生态、环境有关的支出。这种机制也可以在一定程度上防止地方政府不计环境、生态成本出让采矿权以增加短期财政收入的行为。

　　记者：鉴于目前情况，您认为探矿权、采矿权的改革思路需考虑哪几方面？

　　杨志教授：以科学发展观为指导，全面构建与社会主义市场经济相适应的、符合国情的矿产资源产权体制。需考虑以下几个方面。首先，明晰矿产权关系，优化矿产权安排。明晰矿产资源产权，改革和完善矿业权配置方式，确保矿产资源的国家所有权及由所有权引致的收益权，健全与完善矿业权出让程序上的委托代理关系，明确矿产资源所有者与管理者之间的权限。

　　其次，改革矿产权取得方式，优化矿产权配置机制。结束矿业权无偿取得与有偿取得并存的“双轨制”，全面推行有偿取得矿业权的“单轨制”，探矿权、采矿权可以通过招标、拍卖、挂牌等竞争的方式有偿取得。征收的探矿权价款、采矿权价款实行专项管理，主要用于矿产资源勘查。

　　第三，完善矿产权市场，规范矿产权流转。建立健全矿业权交易市场，完善矿产资源市场化运行机制。加强对探矿权、采矿权交易市场的管理，依法打击非法炒矿、非法转让行为。完善矿业权市场中介要素，加强矿业权评估制度建设，建立一定数量不同规模的矿业权交易市场，以培育公平、开放、竞争、有序的矿业权二级市场。

　　最后，健全法律机制，强化矿产权保护。矿业权的本质是从矿产资源所有权中分离出来的依法对特定的矿产资源占有、使用和事实处分的财产权利，财产权是受到法律的保护。因此，我们要完善矿产资源的相关法律机制，通过法律的强制手段来确保依法取得的矿业权的实现，通过法律的强制手段来禁止矿业权的滥用。我们同时应重视建立绿色的自然资源补偿机制。