暴利税“打欠条” 财税政策能否缓解油价高压

　　和石油巨头获得国家财政按月补贴同样受人关注的，是中石油和中石化两大石油公司提交申请缓交石油特别收益金（俗称石油暴利税）。由于国际油价攀升和国内成品油价格控制，两大巨头持续盈利能力均遭受了不同程度的影响。

　　一个清晰可见的逻辑是，由于两大公司承担了保障国内油品供应的政策性负担而产生了亏损，国家给予补贴也在情理之中。但问题的关键在于，在下游炼化板块已经获得财政补贴的事实下，申请缓交针对上游开采部分盈利的石油暴利税，其理由何在？

　　有的民众担心，两大巨头申请缓交暴利税，最后很有可能变成少交甚至是暂时不交。对于这样的担心目前尚无权威回应。但一个显而易见的事实是，开征石油暴利税本是一项还利于民的政策，现在却似乎成为两大巨头因承担了保障国内市场的政策性负担导致亏损而与政府讨要政策的理由和砝码。

　　在国际原油价格高企，国内成品油定价受到限制的现实情况下，以财政手段调查资源性国有企业收入，对于市场价值体系是种补偿，还是会导致最终的伤害，这的确需要政策智慧。

　　1.暴利税能否少交？

　　两大巨头申请缓交暴利税的逻辑在于，炼油板块的政策性亏损国家应通过上游的缓交甚至是少交“暴利税”给与补偿。但在获得财政补贴的事实下，这样的要求理由何在？是否可以允许暴利税“打欠条”？这样的政策调整应该遵循什么样的程序？

　　张斌：要明确是财务问题还是政策调整（社科院财贸所研究员）

　　申请暂缓上交暴利税是因为企业现金流紧张导致的暂时性财务问题，还是涉及长期的暴利税政策调整，尚不太清楚，但要严格区分。如果由于国际原油价格上升太快国内成品油价没有调整，造成企业现金流量紧张，需要国家政策予以扶持，则暂时缓交暴利税就是个财务问题，存在财务解释的合理性。但如果是涉及暴利税降低或者取消，则是政策的变动。这是完全不同的两件事情，要分清看待，不同板块的亏损和盈利之间能不能交叉补贴，怎么补贴等等都应该有制度上的依据，不能因为谁的声音大，谁的影响力强就可以增加更多的补贴和讨要更多政策。石油特别收益金是属于列入财政预算管理的预算外收入，不属于税收，因此其缓交、少交、开征和停征所依据的不是税法，其政策调整需要的程序级别要求比较其他税收要低，根据出台政策的部门规章即可以调整。

　　林伯强：缓交暴利税也是补贴的手段（厦门大学能源经济研究中心主任）

　　国际油价大涨，缓交特别收益金或提高征收点也是现实的做法。就像两大石油巨头获得的进口原油亏损补贴一样，其实这也是补贴的一种手段。但国内CPI还维持在高位，这需要国家财政出台一些鼓励消费的政策，使普通消费者能享受到更便宜的商品。目前政府对国有石油企业的补贴存在两个问题：第一，其实最好的补贴方式是直接补给终端消费者，但是操作起来比较困难，所以国家选择把补贴给了企业。但带来的问题是，由于企业不愿做赔本买卖，而获取国家补贴是最省事的经营办法，企业容易把注意力放在争取国家补助上。第二，两大石油企业都是国有企业，如果任由其亏损，最后买单的还是老百姓，因此国家主动补贴有合理性。但现在用油最多的是比较富裕的人群，在农村，柴油的主要使用对象是农民等弱势群体。把钱直接补贴给上游，相当于拿穷人的钱补贴了富人，造成社会不公平。

　　赵锡军：不能简单化处理问题（人民大学金融与证券研究所常务副所长）

　　上游开采和下游炼化业务应该分开考虑。如果是因为成品油定价导致了炼油亏损，需要增加补贴则有合理性。目前石油企业上游业务是盈利的，不能通过用上游缓交暴利税来变相增加对下游炼油亏损的补贴。暴利税针对的是油价上涨获得的非正当收益，而由于承担国家政策造成亏损需要对炼油板块进行补贴则是另外的事情。通过缓交暴利税来扭转炼油亏损的压力，是把这两个不同的问题处理内部化了。要把上下游业务分开，分清楚到底炼油板块因为承担政策性责任亏损了多少，在多大程度上影响了盈利竞争力以及将来的投入和投资者利益，然后合理提出申请增加补贴。或者可以进行政策申请，建议补贴炼油板块的资金可以从缓交暴利税的资金而来。但如果单纯的缓交，甚至是少交或者不交，以下游炼油板块的亏损借口来申请上游缓交暴利税，这样改善财务状况的做法简单化了。

　　董秀成：可考虑提高暴利税起征点（中国石油大学工商管理学院副院长）

　　国际油价高涨的背景下，石油特别收益金起征点太低并不合适，有提高的必要，有关政府部门也在研究这方面的政策。但两大公司不应该缓交暴利税，因为如果提高起征点则实际已经缓交了暴利税。资源性商品拥有暴利性，对其征收暴利税是国际通行做法。国家是资源所有者，征税合情合理。决定对石油征收特别收益金的时候，起征点是在每桶40美元，并且采取了累进税制。但由于国际原油价格一直在上涨，现已逼近每桶120美元，国有石油企业的赢利能力受到负面影响很明显。由于国内控制成品油价格，造成了石油企业上游赢利、下游亏损的畸形状况。现在没有在价格方面做出系统调整，但两大国有石油企业经营困难的状况是需要解决的。如果任由其亏损，对整个石油产业发展，对中国石油工业的发展都非常不利。政府最近的一系列动作充分考虑到了两大集团的困难，但仍未根本缓解整个市场的供应。■

　　2.如何看待政策性亏损？

　　补贴两大巨头和申请暴利税“打折”的类似事件，其根源在于资源垄断型国企身上承担的政策性负担。由政策性负担导致的政策性亏损到底如何衡量？如何解释两大公司承担的稳定物价的责任？又应该怎样把握对负有政策性负担的垄断国企给予政策的尺度？

　　董秀成：“逼宫”说法是误区在当前复杂的局面下，政府关于能源领域的调整很难把握尺度。无论是增值税先征后返，或是提高特别收益金起征点，都不能解决根本的政策性难题。目前能源价格和补贴政策的出发点，不是出于能源领域最需要的价格层面的思考，而更多的是从CPI和宏观经济层面考虑。对石油产品的政策调整实际上是围绕在上游或中间环节，终端消费价格是禁区，始终没有触及。政府从上游从中间环节给予两大石油企业补贴，主要是考虑到这两家公司都是上市公司，都有追求利润的经营压力。对于国有石油企业承担的政策负担和社会责任，两大石油企业“逼宫”的说法是一个误区。两大国有石油企业虽然掌握着油源，但油品进入市场以后，它们并没有能力控制。在国内石油产业链上，1/3为批发企业，2/3为仓储企业，一半左右的加油站都不受两大国有石油企业控制，对终端成品油市场的供应，两大公司也无法左右。另一方面，两大公司一直都在承担社会责任，出现油荒的时候，它们不计成本地从国外大量进口原油补充国内市场，这种责任如今只有国企才肯做了，那些私营、外资企业是不会干的。

　　曹新：政府和国企是父子关系（中央党校经济学部教授）

　　国有企业和政府之间，就是父与子的关系。父亲要求不得涨价，儿子就必须遵从。而作为回报，父亲必须照顾儿子的困难，给予一定的好处，这就是目前的现状。市场机制的建立，主要体现在价格方面。实际上，价格上涨并不是没有缓冲的办法。我们目前的做法就是解决途径之一，即以补贴的形式返还。需要说明的是，返还的对象应该是弱势群体和行业，比如农业、出租车行业等。特别收益金其实可以以补贴的形式返还，但当前操作起来难度很大。国际油价太高导致炼油环节亏损，这不是企业的错，而是体制的错。如果市场化改革坚决一些，打破垄断，这些问题都不会存在了。在当前CPI、PPI出现双向走高的不利情况下，无法调整油价。不仅仅是石油领域，整个国内资源能源价格改革都是难点。能源价格不改不行，但改革又面临时机和力度的问题，不好把握。■

　　3.国民和股东如何平衡？

　　两大巨头是上市公司，缓交或少交暴利税自然是对追求盈利的股东们负责。但两大巨头同时也是国企，对其开征暴利税实则是对全体国民的资源性补贴，到底应该如何平衡国民和股东不同的利益诉求？国有企业（特别是国有上市公司）如何在对国家、社会承担责任的同时，很好地对股东负责？

　　林伯强：过份强调国企责任不合理对于承担低油价压力的石油企业，各界一直强调他们的社会责任，这不甚合理。国有企业承担政策负担应当有个定义，因为它是市场的主体，其责任是使用最先进的生产方式，为国民经济发展提供有效服务。承担社会责任是政府要做的事情，如果一味强调国有企业的政策责任，就会造成政企不分。不反对国有企业为社会做好事，但那是慈善，不是社会责任。国有企业需要政府有效的监督，以保障它为国家赚钱的能力，以提高经营效率和收益能力，而不是只盯着政府的钱袋子。

　　很多能源领域的资源性国企都是上市公司，股东构成很复杂，电力和石油板块在整个中国股市的权重占到30％左右，当初这些公司上市的时候，并没有类似现今的成品油、电力等价格临时控制。因为当前宏观经济的原因，政府的价格管制直接影响股票价格，这对股民而言不公平。因此需要对股民有个说法。救市可以从解决能源企业的价格扭曲开始。同时，政府也要把国有企业的政策负担和经济责任剥离。只有把价格关系理顺了，企业才能把精力集中在生产经营上，整个产业才能健康发展。

　　张斌：应有明确的规则两大巨头都是上市公司，国有股权和非国有股权的利益关系如何协调，都应有个稳定的制度框架来明确。问题的根源在于石油资源在国内的开采权是怎么作价的。资源全民所有，两大巨头付出了什么代价获得开采石油的权利。如果两大巨头是按照市场成本获得了开采权，则已经给全民的资源进行过补偿。但如果两大巨头的开采权是国家行政划拨，则相当于股东无偿获得了利益。暴利税究竟是对这种无偿划拨资源的一个弥补，还是对资源型垄断国企高利润进行调节，定位并不清楚。由此导致了盈利到底属于全民还是属于股东等一系列问题，这也是体制需要理顺的地方。其实从一开始国有企业就应该和其他企业一样，进行市场行为。但由于从开始的资源获得，到最后的成品油价格控制，这些产权不清晰的环节造成价格信号扭曲，所以也很难分清股东的利益和全民的利益如何权衡。因此，对于价格处于管制的资源垄断性的国有企业，应该制定明确的规则把资源清晰定价，分清国有企业尤其是国有上市公司国有股东和非国有股东之间的界限和利益，以及全民和国家的关系。

　　专家点评

　　赵锡军：财税政策正在发挥更好作用

　　原油和成品油是涉及国计民生的商品，目前处在价格上升的高压时期。通过对石油企业亏损采取补贴，进口原油增值税先征后返等措施维持相应的价格水平，显示了财政税收政策在当前调节通货膨胀中正在发挥更大作用。通过财政补贴和税收减免来维持物价稳定是财政政策的一个方向。财政补贴应更多倾向弱势消费者，有价格承受能力的消费者不应成为补贴对象。应对那些没有能力承受价格波动的行业、产业和个人进行补贴，例如农业和城市低收入人群。需要注意的是，价格杠杆是调解供求的手段，通过财政手段的补贴和税收减免会使得价格处于低位，有可能使价格信号产生扭曲和变异，从而打乱供需行为，导致资源使用不经济的情况发生。因此在财政政策和发挥价格杠杆作用之间要谋求平衡。