城管：和谐社会的“不和谐音符”？

　　来源：中国县域经济报

　　城管，顾名思义，是城市的“大管家”，但不知从何时起，人们一提到城管，就没什么好印象，而是很自然地将其与简单粗暴、野蛮执法等名词联系起来；城管执法部门及供职于它的工作者们也被老百姓视为“次级执法者”。

　　先天不足“软骨病”

　　城管的前身是城市管理监察大队，它是为了配合中央关于建设文明城市、卫生城市的评比活动而由各地自主成立的。1996年3月，八届全国人大四次会议在审议通过行政处罚法时规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”从此，法学理论界诞生了一个名词??“相对集中行政处罚权”。

　　1997年5月，北京市宣武区率先启动了相对集中行政处罚权的试点工作。此后，试点在全国范围不断扩大。1999年，国务院决定设立专门机构集中行使城市相对集中行政处罚权。从此，作为行政管理体制改革新生儿的城管（全称为“城市管理行政综合执法”)诞生了。但出生时即先天不足的它，注定要在日后的工作中暴露出各种缺陷。

　　就城管执法范围而言，它肩负市容环境卫生、市政工程、城镇绿化、水务管理、环境保护、公安交通、工商、建设及城镇规划等多项管理职能。但这些涉及多领域的职能却缺乏法律的强有力支撑，授权只能散见于行政法、行政处罚法及国务院颁发的规章、条例和地方性法规中，而这些法规、规章具有很强的变动性，总是随时随事加以修改，这就给城管执法造成了极大的不确定性。因为缺乏足够的法律依据作支撑，城管执法者们难以明确自己忽高忽低的身份，也难以准确把握那忽软忽硬的政策，患上“软骨病”也就成了必然。

　　对此，国内法学界一位知名教授也曾坦言，建设完善的法制体系就像建一座大厦一样，一方面需要整体构思，整体施工，另一方面更需要有牢固坚实的基础作支撑。很难想象从别处搬一块砖，从他处拿一块瓦，最后拼合而成的是个什么样的房子。

　　职责不清触角多

　　随着我国城镇化进程和县域经济的快速发展，各地都设立了城管执法部门。这个政府行政机构的有效组成部分，从一开始就是一个角色不明的“工种”。

　　从其职能来看，实行相对集中行政处罚权就意味着对本来分属于各行政职能机关的行政处罚权进行了二次配置，相关行政职能机关将部分行政事项处罚权划归城管执法部门，如环保部门的社会生活噪声污染和建筑施工噪声污染的行政处罚权、对城市饮食服务业排污行为的行政处罚权；公安交通管理部门的侵占道路行为行政处罚权等。依据法理，行政机关不得针对同一事项进行重复行政处罚，于是凡由城管执法行使的处罚权，原有关行政主体就不得再次行使，这也是相对集中行政处罚权得以存在的法律基础和合法前提。

　　但这部分移交的权力缺乏足够细致的操作规定，于是部门之间关于管与不管的问题，经常会踢皮球或超越职权执法。例如，按规定，城镇街道、公共场所产生的噪音由公安部门管，而娱乐场所发出的噪音由城管执法部门管，那娱乐场所难道不是公共场所吗？此外，城管执法部门在交通管理方面享有对侵占城市道路行为的行政处罚权。但就在不久前宣判的北京市某区无业人员勾结当地城管，在国道上以检查超载为名拦截货车，进行非法罚款疯狂敛财的案件中，大货车正常行驶难道是侵占城市道路吗？

　　这些行政处罚权的划分，不要说普通百姓不清楚，就连很多执法部门的工作人员也说不清楚，因为法律法规就根本没有规定清楚。导致的后果就是，城管执法机关与其他部门之间存在执法交叉地带，由此所产生的重复处罚、越权处罚代价往往只能由老百姓和社会买单。

　　自由裁量应限权

　　城管工作管理范围大，对象众多，这也符合城市“大管家”的角色，但管理手段相对单一，在工作中以粗暴对粗暴绝非城管执法的必要条件。城管几乎没有行政审批权，却有着广泛的管理权和处罚权，人为控制因素很大，执法人员容易陷入自由裁量权过大而难以准确把握执法尺度的境地。

　　同时，这种权力的行使也有明显的缺陷：城管既不能扣留和吊销管理对象的执照或许可证，也无权对相对人采取人身强制措施，手段多为扣押违法工具等强制手段，以此落实对相对人的警告和罚款处罚。北京北斗鼎铭律师事务所律师张凤书对记者说：“城管执法的对象多为生活在社会底层的弱势群体，不完善的执法手段和相对人的特殊性，正是城管执法最容易引起公愤的地方，绝大多数的矛盾纠纷和暴力抗法事件都发生在物品扣押过程中。”这种只治标、不治本的做法往往是按下葫芦起了瓢，难以达到长远有效的治理效果。

　　毋庸置疑，城管执法涉及城镇居民生活的方方面面，事关群众切身利益。在构建和谐社会的今天，“执政为民，以人为本”绝非一句空口号，从人性化角度出发，从保护弱势群体、方便群众生活的前提出发，就要求城管执法必须体现人性，而不是“官性”。城管不能机械运用手中权力，一味地管控查处，而需疏堵结合。在执法过程中，尊重人的价值及各项基本权利是每一个执法者应有的底线，刚柔并济才是根本。当然人性化执法不等于好好先生，而是求得公正执法与执法效果的和谐统一。从这个意义上讲，城管执法的人性化既是尊重别人的人格，也是尊重自己的人格。