建立上海环境交易所的设想

　　吕红兵 刘维

　　中国现已成为世界上最大的碳排放权供应国，按照交易量计算，市场份额已占到全球的近40%。但在我国却没有一个类似的交易市场。业内人士认为，现在正是中国引进和建立排放权交易市场的最佳时机

　　上海在这方面独具先天优势，上海有在证券交易所、期货交易所、黄金交易所、产权交易所等方面的运作经验，将有利于环境交易所的建立和运行，同时环境交易所也将成为上海作为区域乃至未来成为国际金融中心的有机组成部分

　　作为山东东岳化工有限公司（下称“东岳化工”）的法律顾问，笔者参与了其与日本新日铁和三菱公司于2007年进行的全球最大二氧化碳排放权交易的谈判。

　　根据1997年达成并于2005年2月16日正式生效的《京都议定书》“清洁发展机制”（CDM机制），发达国家企业可以通过帮助发展中国家减少温室气体排放来获得二氧化碳排放额度。新日铁为东岳化工提供减少温室气体排放的技术支持，三菱公司则担当这笔二氧化碳排放权交易中间商。

　　在此过程中，笔者深深地体会到排污权交易对于促进环境保护的巨大作用，并由此而产生了建立上海环境交易所的设想。在此，笔者将从市场、政策、法律等方面对建立上海环境交易所作一个分析。

　　根据笔者设想，上海环境交易所是一个以排污权，包括二氧化碳、废气、废水、固体废弃物的排放权为交易标的的交易市场。笔者在分析我国现有环境管理手段的基础上，借鉴美国等发达国家的经验，结合中国实际，提出建立排污权交易市场??上海环境交易所的交易规则、交易平台以及市场监督等制度的设想。

　　1 建立上海环境交易所的必要性

　　中国目前已是全球第二大温室气体排放国。按照国际能源机构估计，到2009年，中国将取代美国成为最大的温室气体排放国，比原先预测的早了近10年，中国不久将排放全球20%的二氧化碳。

　　目前我国政府不仅提出了可持续发展的理念，在环境保护上也做了大量的工作，并取得了显著成绩，但由于所处的经济技术发展阶段，以及激励机制和管理体制尚不完善等原因，中国生态环境基本上处于“局部有所改善、总体仍趋恶化”的严峻状况。

　　从排污权交易本身的市场化属性角度分析，建立环境交易所很有必要性：

　　1.成本最小化。排污权交易的结果是污染治理主要由治理成本小的企业完成，从而实现了全社会总的污染治理成本最小化和产值的最大化。

　　2.有利于污染物排放的宏观调控。有了排污权交易，政府机构可以发放和购买排污权来实施污染物总量的控制，影响排污权价格，从而控制环境标准。

　　3.有利于公众的参与。环境保护组织等团体如果要降低污染水平，可以进入市场购买排污权，并不卖出，从而降低污染水平。

　　4.具有市场灵活性，更有利于资源的优化配置。实施排污权交易不需要事先确定排污标准和相应的最优排污费率，只需确定排污权数量，并找到发放排污权的一套机制，然后让市场去确定排污权的价格，通过排污权价格的变动，排污权市场可以对经常变动的市场物价和厂商治理成本作出及时的反应。

　　5.有利于刺激企业的技术革新。老企业可以通过技术革新减低污染物的排放，从而出售排污权获利。新企业进入时采用“清洁生产”的技术也可以购买排污权以节省成本，所以企业有动力去进行革新。另外，排污权交易使减排变得有利可图，客观上产生了对于污染治理技术的需求，使得此类技术的开发变得现实可行，促使环境保护产业迅速发展。

　　而从全球排污权交易情况及交易市场发展角度分析，建立上海环境交易所就更有其必要性。

　　目前，在全球范围内进行国际碳排污权交易的主要市场，有阿姆斯特丹的欧洲气候交易所、奥斯陆的北方电力交易所、法国的未来电力交易所、德国的欧洲能源交易所，还有加拿大、日本、俄罗斯市场，美国和澳大利亚也有自己的国内交易市场，其中芝加哥气候变化交易所是全球首家国内气候交易所。2006年交易所经手的碳交易量达到5.53亿吨。在所有通过交易所结算交割的碳交易量中，欧洲气候交易所占82%，其全部碳融资合同都在伦敦跨洲期货交易市场进行电子交易，2006年，全球排放贸易额已达到280亿美元。

　　按照《京都议定书》协议，包括中国在内的发展中国家在2012年以前不需承担减排义务，相当于拥有了“排放权”，而承担减排义务的国家可以通过购买排放权来完成承诺。由于发达国家减排的成本较高，向发展中国家购买排放权降低了其总体减排成本，而发展中国家也可以因此获得改善本国能源结构和环境所需的资金和技术。国内企业目前正在通过“清洁发展机制”与发达国家对接实现排放权的交易。在此框架下，有转让温室气体排放额意向的中国企业应先向国家发改委提出申请，经过核准，再通过第三方的评估合格后，将项目报告送交联合国CDM执行理事会登记注册。在CDM机制刺激下，加之目前国内节能减排以及发展可再生能源等政策导向，中国现已成为世界上最大的碳排放权供应国，按照交易量计算，市场份额已占到全球的近40%。但在我国却没有一个类似的交易市场。业内人士认为，现在正是中国引进和建立排放权交易市场的最佳时机。

　　在中国确立排污权交易的环境政策所需的条件已经具备，包括：现行的市场机制为排污权交易的实施创造了有利时机；先进的环保技术使排污权交易成为可能；监测技术的进步也为排污权交易创造了条件；国家和地方已经制定出了与排污权交易和总量控制有关的法规，可以作为制定排污权交易条例的重要参照。

　　全国不少地方正在为此谋划。而上海在这方面独具先天优势，上海有在证券交易所、期货交易所、黄金交易所、产权交易所等方面的运作经验，将有利于环境交易所的建立和运行，同时环境交易所也将成为上海作为区域乃至未来成为国际金融中心的有机组成部分。

　　而如果上海环境交易所能够设立，除二氧化碳排放权交易外，还可进行二氧化硫排放权、城市垃圾无害化处理收费权和城市污水处理收费权等品种的交易，这将使中国排污权交易制度处于世界先进行列。

　　2 法律制定与行政监管上的挑战

　　一是在法律制定方面。

　　在我国，除了2005年10月正式实施的《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》，现行的环保法律法规中没有明确规定实施交易许可证制度。许可证交易市场不能自发形成，必须通过立法才能形成。立法的目的包括对环境容量资源使用权的限定、对排污权分配机制的确定、对市场规则的确定、与现有法规的协调等。同时，制定总量排污价格、超标准排污价格等必须明显高于相应污染物削减处理平均费用的处罚条例，这种高价格处罚条例的制定将迫使排污单位出于自身经济利益的考虑去寻找较经济的污染物削减办法，从而实现排污权的交易。

　　因此，建立上海环境交易所其最迫切的前提是，对排污权交易制定详细的法规，从初始排污权的分配，到许可证的获得、许可证的交易、受影响污染源的范围、监测的要求、超许可排放的处罚等，给出一个完整的可操作的体系。同时，必须确立与环境质量直接挂钩的标准和相应的一整套新的原则、形式和技术立法。

　　二是在政府环保部门方面。

　　征收排污费制度是目前我国环境保护最主要的法律制度之一。《环境保护法》第28条、《水污染防治法》第15条、《大气污染防治法》第14条、《海洋环境保护法》第11条、《环境噪声污染防治法》第16条都规定了该项制度。征收排污费制度是指对于向环境排放污染物或者超过国家标准排放污染物的排污者，按照污染物的种类、数量和浓度，根据规定征收一定费用的制度。

　　然而实际上，这一功能从未真正实现过。其原因是收费标准太低，排污单位宁愿缴纳排污费来“购买”排污权，而不愿治理污染。排污收费实施20年来，中国的环境状况虽局部有所改善，但总体仍在恶化，前景令人担忧。因此要改现行的征收排污费制度为排污权交易制度，环保部门则可作为排污量的监管者成为市场的一方主体，并依照规定收取一定的交易佣金。

　　3 环境交易所的具体构想

　　1.确定上海环境交易所的初期交易品种

　　目前，我国已经开始实施的总量控制、排污申报登记、排污许可证制度、污染源在线监测等措施，已经为建立上海环境交易所创造了基本的条件。由于实际经济情况与美国等发达市场经济国家相比有许多特殊性，不可能一蹴而就地建立完善的排污权交易制度。为了充分体现排污权交易制度的优越性，使其更快地得到广泛认可，根据我国实际情况，参考美国的经验，上海环境交易所可率先实行二氧化碳排放权交易、二氧化硫排放权、城市垃圾无害化处理收费权和城市污水处理收费权交易制度。其中，二氧化碳排放权交易可以发展国际会员，根据目前已经进行的上百个二氧化碳排放权交易项目情况看，现有的《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》足以保障上海环境交易所二氧化碳排放权交易的进行。城市垃圾无害化处理和城市污水处理相对集中，其收费往往通过政府渠道进行，并有一定的政府补贴，交易相对简单，推出这一交易品种旨在通过收费权的交易推动相关污染物处理的集约化和相关技术的提高。

　　2.确定区域环境资源总量

　　区域环境资源总量是实施排污许可证交易的基础和前提。以二氧化硫排放权交易为例，需要在全国二氧化硫污染物排放总量控制计划的基础上，根据各地的环境质量状况，参照排污申报登记有关数据，按照公平、公开、公正的原则，确定全国电力、钢铁行业二氧化硫排放总量和每家企业的初始排放量。

　　3.确定市场交易规则

　　在上海环境交易所设立初期，交易市场规模较小，排放权许可证的转让可采取统一挂牌、柜台交易的方式。排放权许可证交易包括以下几个主要环节：(1)挂牌：排放权需求方提出所需排污数种类和数额的申请，通过交易所平台公开挂牌，寻找排污权的供给方。反之，排放权提供方亦可通过交易所平台公开挂牌。(2) 评估：由交易所认定的有资质的中介机构确定排放权需求方和供给方的具体排放权交易数额，并应对排放权交易引起的排污状况变化对环境的影响作出评价。(3) 协商：排放权供求双方就排放权交易的污染物种类、数量、价格、交割时间等具体内容进行协商，并达成排放权交易协议。(4) 审核：交易所（以环保部门为主体）对市场主体的资格、排放权限进行审核，核定供求双方的具体排放权交易数额，并确认是否同意这宗排放权交易实施。(5) 交割：根据排放权交易协议规定，供求双方之间在交易所办理具体的资金与排放权交割手续。(6) 变更登记：排放权交割后，供求双方必须在交易所办理排放权变更登记手续。交易所需建立起排放权跟踪系统，并根据变化后的排放权限对供求双方进行监督管理。

　　在柜台交易积累了一定经验后，可以设计标准化产品，在交易所进行电子化撮合交易。

　　4.确定市场准入规则

　　与其他的市场不同，上海环境交易所需对排放权许可证交易市场的进入作必要的审检，包括对市场主体的资格和排放权限的审核。

　　5.确定初始排放权的电子化竞标方式

　　对于可以标准化的产品，其初始排放权的分配可以采用电子化竞标方式。

　　6.确定排污许可证的监督管理制度

　　交易所会同环保部门负责对许可证进行跟踪管理。

　　7.确定上海环境交易所的监管机构

　　上海环境交易所作为一个排污权交易市场，其交易监管涉及金融、环保、工商行政等诸多部门。考虑到监管的实际效果，笔者认为上海环境交易所应由上海市人民政府协同国家环境保护部组建机构共同监管。

　　（作者为上海国浩律师事务所合伙人）