单双号政策的程序路径之辨

　　在单双号限行政策出台后不久，就有人主张这样的公共政策出台，应该通过“民主表决”来决定，但很快就有人出来说，这极有可能导致“多数暴政”，秋风先生说，“民主的核心不在投票，而在辩论”，暂且不说这样的定义是不是能达成共识，但不管你事先辩论得如何充分，最后还是要票决，辩论并不能在制度上防止 “多数暴政”。

　　在笔者看来，在涉及到公平性问题，以及权利的边界划分问题时，多数情况下举手表决都没有正当性，这是宪政社会的基本原则。正如美国宪法修正案的开篇就是：“国会不得制定有关下列事项的法律：禁止信教自由，剥夺言论自由……”其实目的就是防止票选出来的国会，再通过投票随便限制公民的权利，于是通过宪法划出一块禁区。在这块禁区里，公民的基本权利即便投票也不能剥夺。当然，我在上篇文章（9月9日《华商报》）中说道，公民的合法权利边界不是不能修改和限制，但限制的理由一定是另一项需要合法维护的权利。而出台这样限制措施的路径有二：一是通过国会立法（在上述宪法规定的禁区之外的范围），二是通过公民起诉，经过法院，尤其是“宪法法院”的判决和解释来实现。这后一条尤其重要，它表明，即便国会通过了限制公民权利的条款，官司打到“宪法法院”，法官也可以以违宪为由废除。也就是说，真正对公民权利边界具有最后裁决权的，不是投票的国会，而是法官代表的法制。

　　具体到单双号限行的政策上，该依循上述的哪条路径才有程序上的合法性？我个人认为，作为一项交通限行措施，从本质上讲，它属于立法机关授权给交管部门管辖的范围，他们有义务为城市的交通顺畅，制定公平、有效的交通管理政策。如果交管部门能充分证明北京市的交通流量的确超出了道路承载能力 （我本人对此存疑），限行措施就可以由交管部门颁布。假使某一公民觉得交管部门制定的限行政策侵害了他的权利，他可以选择起诉。他的起诉可以有两方面内容：一，交管部门的限行措施究竟是不是必要？也就是说，你的限行到底是因为管理水平低导致的，还是交通权冲突导致的？二，在交管部门制定的限行措施中，是不是有歧视性条款？前者是一个技术问题，后者则是一个法津问题。对本案例的分析也再次说明，中国亟待建立宪法审查制度，如果没有法制对公民权利的保障，人们就会对投票怀有不切实际的期待。

　　如果按照本次奥运会期间的限行政策，是否存在公平性的“宪法”问题？我觉得是有的。这里有两点值得讨论：

　　第一，北京市的单号车和双号车的数量并不完全一致，单号车明显多，而双号车数量少。因为双号车中的尾数为“4”的多数人不愿意要，而尾数为8、6的一般人又不容易搞到。在这种情况下，以单双号划分“排队”标准，就未见得公正。这在此次奥运限行期间后果尚不明显，而如果单双号限行常态化，随着车辆的进一步增加，有可能导致单号车主率先回到拥堵时代。但是，另一个事实却反过来恰好对单号车有利，从全年看，单号车将比双号车多开7天，但这两者究竟能否相互抵消，有待论证。

　　第二，北京市奥运期间临时限行的规定中，有了一系列例外：“持有市公安交通管理部门核发通行证的车辆；车身喷涂统一标识并执行任务的城管、工商、交通执法车辆，环保监察车辆及救援、清障专用车辆，不受单双号限行政策限制。”

　　这些例外条款的公证性和操作性问题一望就知，前者涉嫌交管部门为自己预设寻求对价的后门，后者的规定在现实中很容易变成制度徇私。我想，许多人主张在单双号问题上采取全体市民投票的方式来表决，虽然在法理上用错了地方，但地方政府需要反思的是，为什么民众在这样的问题上都要求投票？看看这些例外条款，也许，我们就知道答案了。