再造增长：中国农村不动产的大转型战略

　　武建东

　　20世纪80年代中期以后在北京发展战略研究所、国务院住房制度改革办公室及国家体改委所属研究机构工作，1988~1990年任中国证券业培训中心副主任、国际问题研究所所长、中国黄河研究会常务理事。

　　1987年曾在《世界经济导报信稿摘编》发表2万字长篇论文《中国要求日本战争赔偿依然具有充分法律根据，重新认识刻不容缓》，提出了中日之间重要的国际法战略问题和解决方案，受到国家有关部门及外交部重视。

　　1989年出版了《共和国的海洋政治和海洋政策》一书，受到国务院发展中心、海军和海洋局主要领导的高度评价和支持，被誉为依据国际海洋法研究国家海洋政策的奠基性的代表之作。

　　1991年完成《中俄新疆约》，提出了中俄划界的战略方案。

　　1999年著有《台湾海峡的世纪遗权》，在国际上首次提出了台湾海峡为内海的理论，受到有关方面的高度重视。

　　2006年以来发表了万字以上论文有《海洋石油再造中国》、《货币改革再造中国》等文章。2008年独立完成了中国经济体制改革研究会特约课题《反逆国际经济危机周期的中国宏观经济转型战略》的长篇报告。

　　引论

　　谁不懂得经略中国土地，谁就不会拥有中国！

　　《诗经》云：“雨我公田，遂及我私”；百多年来海外华人奉为圭皋的财富名言就是：“有人就有土，有土就有财”；英国经济学家威廉·配第则认为：“劳动是财富之父，土地是财富之母”，它说明无论是在西方，还是东方，土地都是不同国家、民族和家庭的命脉之锁钥、生存之动力。

　　2000多年前的周王朝营略华夏大地700多年之后，中国大约拥有了耕地3亿亩。此后，围绕这个土地权利的争夺和扩充也就成为后世十几个中国王朝更替、绝地天通、洪范九畴、帝王争霸、治水平土、疏川导滞的基本主题。对于主要生长在温带季风气候的中华民族而言，土地承载着中华民族最复杂、最全面的情感，土地之于中国不仅是财富，也是为子孙业的生存传统，更是一种社会生产力，还是一种整体的文明。可以说，千百年来谁不懂得经略土地，谁就不会拥有中国！也可以说中国的最大政治、最高的智慧都与经略土地贯通融会、形神相依，“应之以治则吉，应之以乱则凶”（参见《荀子：天论》）。

　　历史又经过2000多年的发展，到了大清王朝末年的中国已经拥有了耕地大约12亿亩，这是当时世界各国中最大规模的土地财产了，也是历代王朝传承到中华民国的最主要的财富和基本生存基础。中国可以没有皇帝，也可以没有长城，但是不能没有全球最大规模的耕地，以此因应世界上最大规模民族人口的需求。

　　因此，民国时代的任何一个政党都必须面对这个利益的整体分配。谁解决好土地这个最大利益的分配，谁就拥有了自己政党的最大利益；谁就拥有了自己政党的招牌资产；谁就可以建立最强大的中国政治力量；谁就可以拥有最强大的中国军队；谁就可以拥有中国的国家政权。这既是中国的政治传统，也是中国人民的根本利益所在！为此，中国共产党成为能够成功地解决这个利益分配的第一个政党，同时也就拥有了改变中华民族命运的强大行动能力，这个政党之所以能够从小而大就是因为她让最大多数的中国人民了解土地利益再分配的意义。

　　1950年开始，以土地的重新分配为基础的平均地权成为新中国的立国基础和在朝鲜战胜美国的保障，同时也可以让中国在建国伊始即实行有别于苏联的社会主义式经济增长道路，为日后中国的经济改革预留了特殊的政治基因，自此后无论以何种形式都要拥有地权就成为中国农民最实在的愿景！

　　20世纪60年代以后，面对与美苏两大世界力量的直接对抗和国内的天灾人祸，中国共产党又在世界上创造了合作地权的模式，通过以集体土地为核心的农村管制体制为基础进行了第一次中国重工业化的资本积累，而且以城乡二元的等级制的国内分工的社会构型实现了中国重工业化，并成为世界大三角的一极。它使中国无须对外的侵略战争和掠夺就推进了国家的重工业化，合作地权促使7亿农民整体行动，实现了世界历史上最严密的农业支持工业的跨越式发展。

　　1978年后，独特的绕开产权制度的农村土地承包制的改革运转、公然违宪的土地使用权转让的地方立法试点以及国有化的征地模式的推进，又以土地使用权商品化和再分配的方式推动了土地要素成为中国工业化的第二次的资本积累基础，土地使用权的转让成为地方政府的主要收入，成为中国工业化的基本本钱，也成为单一制国家稳定中央和地方关系的重要财政基础，土地使用权的转让再造了20年来中国经济高速增长的奇观。

　　2008年开始，面对全球金融危机的格局，生死存亡之道就是中国必须加快实现经济发展模式的快速调整，实现从外向经济向构建世界上最大的内需经济体系的转型，并以内需经济作为中国经济体系的核心。这次转型的焦点就是中国农村生产力的再造，这次改革需要农民唱主角，在需要全面进入推动城乡一体化的中国城市化时期，也就更需要以集体土地使用权为触媒来向广大农村提供巨大的货币流动性和财富利益，以形成世界上最大的内需市场和内需消费能力。

　　这个转型战略的优先点是：目前迫切需要想方设法稳定和完善农村土地承包体制的运转,依照商品化原则推动土地承包土地使用权和农村建设用地使用权，包括宅基地使用权的市场化流转。在依法、自愿、有偿的前提下，支持农村土地承包经营权人采取多种方式流转承包土地经营权以及宅基地和农房的有关权利。在不改变承包土地用途和农村建设用地性质的前提下，承包经营权人可依法对拥有的土地承包经营权和宅基地及农房的有关权利进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，实事求是地落实农民对这部分资产的处置权。这必将导致统一地权的制度变革和内需爆炸式的活跃，由此土地改革将再次成为中国改革的战略起点，同时也将携财带富、翻天覆地地改造城乡二元的不平等国内分工体制，这应该是中国式的超级大国造化之路！

　　任何国家、政党、改革者不懂得把握这个改革主题，都将失去历史利益和历史机会，而创造性地开辟其商品化的道路将使中国建立世界最强大的内需经济体系，并实现中国经济体系最重大的历史转型，而且还可以使中国的土地要素价值超越中国领土的界限具有全球化的新的估值水平，这是中国土地价值最大化的必由之路！

　　第一篇

　　解构历史精髓：把握中国土地权利革命的历史路线图——从平均地权、合作地权、统一地权到完全商品化地运转土地权利和实现房屋商品化全流通

　　土地是民族和国家生存的基础，更是世界上最大的民族——中华民族的生命底线，它塑造了中华民族的世界观、政体形式、生存条件、生产能力和财富源泉。土地之于中华民族不但是经济问题的关键，也是一切政治问题的关键。

　　土地权利的选择就是中华民族生存方式的选择，土地权利的最大化就是中华民族利益的最大化，中国土地权利的变革也就是中国社会生产力发展的必然选择！因此，贯通新中国土地权利革命的历史道路，应该由4个部分组成，即：平均地权、合作地权、统一地权到完全商品化的运转土地权利。清醒地认识到这个改革进程的路线图，将使我们可以更好地驾御中国现代化的力量。

　　一、平均地权是新中国的立国基础和中国国民收入首次大分配

　　1.新中国《土地改革法》的实质就是进行了最大规模的国民收入分配。

　　新中国建立之后，经纬万端之际，1950年6月28日中央人民政府委员会第八次会议即通过了《中华人民共和国土地改革法》，两天后经中央人民政府主席毛泽东正式发布命令公布施行。通过这部《土地改革法》，中央政府着手进行了革命成果的大规模合法性分配，这也成为了中国共产党和中华人民共和国拥有制度性合法权力的基础。

　　《土地改革法》第一条开宗明义地规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力、发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”这部震撼了历史的重要法律，根据第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议在1987年批准的《全国人大常委会法制工作委员会关于对1978年底以前颁布的法律进行清理的情况和意见的报告》的决定，直至1987年11月 24日方停止实施。

　　有关新中国土地的分配方法，该法第十条规定：“所有没收和征收得来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外，均由乡农民协会接收，统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资斜的贫苦农民所有，对地主亦分给同样的一份，使地主也能依靠自己的劳动维持生活，并在劳动中改造自己。”关于征收土地，第十五条规定：“分配土地时，县以上人民政府得根据当地土地情况，酌量划出一部分土地收归国有，作为一县或数县范围内的农事试验场或国营示范农场之用。此项土地，在未举办农场以前，可租给农民耕种。”第十八条规定：“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、河、港等，均归国家所有，由人民政府管理经营之。其原由私人投资经营者，仍由原经营者按照人民政府颁布之法令继续经营之。”

　　因此，中国首部《土地改革法》一开始实际上就初步界定了农民和国家土地所有的权利形式，开创了国家和农民土地分有的两种权利体系，它使国家和农民共同成为土地资源的拥有者，政府和农民是其中的两个最大受益者。而土地所有权改革是新中国完成的第一次国民收入的革命性分配，也是当时世界上最大规模的直接财富分配，促使中华民族拥有了罕见的凝聚力。土地既是农民生存的主要资料，也是中国的主要生产力量，因此源自孙中山的地权改造思想——平均地权也就成为了新中国的立国基础和共产党取得新民主主义革命胜利的根本保障。

　　对于农民获得的土地权利的保护和证明，该法第三十条特别规定：“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。土地制度改革以前的土地契约，一律作废。”这个造法性原则对日后中国土地立法也永远是一个戒训！

　　2.第一部《宪法》奠定了中国土地商品化的制度基因。

　　沿承土地改革的成果，1954年9月20日全国人大一届一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，其中第八条规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”第六条还强调了：“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”它使先前的土地所有权改革履行了新中国的宪法程序，土地改革也成为这部宪法的精髓。

　　同时，该《宪法》第十三条还规定了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”这个《宪法》规则事实上也奠定了当今中国《宪法》的征地模式和城乡土地转化的法定流程。

　　以上说明，上世纪50年代，处于社会主义阵营中坚地位的中国，推行的地权改革既有别于中国历史上的限田和均田运动，也没有选择集体农庄的土地公有制，构造了中国农民的土地所有权。由此形成了以后中国有别于苏联改革的市场经济发展的宝贵基础和政治制度基因，这是中国人民之幸，也是历史造化之福。

　　二、20世纪60年代改造中国农民最大财产的内中乾坤：合作地权的历史作用和历史补偿

　　1.合作地权和平地改造了新中国农民土地的所有权。

　　20世纪60年代中国政治上开始批判苏修，经济发展上又向苏联修正。虽然从 1950~1962年中国是世界上GDP增长速度最高的国家之一，但是由于与苏联的政治分裂，与美国的直接军事对抗，促使中国革命的目标快速提升为成为新的世界力量中心以实现国家发展，这就需要中国以更快的速度实现国家工业化。但是，彼时蒙受自然灾害的中国需要的是休养生息，中国国家的发展能力并不支持中国的高速工业化进程。

　　从国际先例来看，这个过程要么以武装力量的对外剥夺实现资本积累，要么以内部等级制的分工实现高速积累，这个对内的积累又可能通过两种形式推动：

　　其一就是借助有限度的土地私有财产为基础，结合竞争、利润、商品、信贷等市场经济的制度创造。对此，在中国历史上没有过经验；新中国没有经验；中国共产党也没有经验；当时的东亚也没有先例；国际社会也基本上是对中国封锁的。倘若在如此困难局面下探索，也不是没有造就人类经济发展奇迹的可能，但是中国放弃了这个探索，甚至没有保留局部实验。

　　其二就是借鉴苏联式的公有制和计划经济的体例，实现中国高速发展的积累。对此，中国历史上有军事上的屯田制和国家管理农业生产的丰富经验；新中国的单一制的国家体制有利于经济转型；中国共产党也有一定的计划经济的管理经验和供给制的传统；此外，苏联和东欧国家也有可借鉴的经验。为此，中国最终选择了以农业支持工业、农村支持城市，以国内的积累实现重工业化、工业化的经济增长路线，快速组建人民公社和国家对农业产品的计划管理也就成为经济发展的必然选择。

　　正是这个独特的国内外背景，促使中国从制度上果断进入改造农村土地所有制的政治试验之中，而且这也是当时执政党的集体决定和集体选择，并非毛泽东的个人决定。

　　1962年9月27日中国共产党八届十次全会通过了《农村人民公社工作条例修正案》（简称《人民公社60条》），通过采取乡社合并的办法，和平地以合作地权的土地集体所有制替代了农民土地所有制，开始了以调整农民利益为代价，推进中国工业化的进程。它使新中国农民和平地失去了刚刚获分的土地，并以特殊方式第一次为国家工业化贡献核心积累。

　　该条例第二十一条强调：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”“生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。”对于这种以执政党决议而非国家宪法程序完成的农民土地所有制的重大、超程序的变革，执政党当时既有顾虑，也有承诺。

　　该条例第二十条特别强调：“这种制度定下来以后，至少30年不变。”

　　由于《农村人民公社工作条例修正案》是执政党权力的非常规的运用，必须解决其权力合法化的运作，距此10多年以后通过的1975年《宪法》、1978年《宪法》和1982年《宪法》最终确认了农村土地的集体所有制，完成了土地权利收归集体的宪法程序，也留下了土地权利需要再次改革的历史缺口。

　　2.合作地权的历史作用和历史补偿。

　　《人民公社60条》用一个集体土地所有权的方式架构重组，实现了从平均地权到合作地权模式的转变，这是世界历史上解决土地分配的最大发明。然而，这个制度也有一个政治背书，就是它是一个巨大的历史试验。如果有更加符合中国农民利益的选择，执政党应该是那个转型的历史责任人，为此，执政党也就成为最终解决中国农村土地的第一责任人。

　　合作地权是中国共产党主导的农村社会主义改造的过渡化政策，具有军事化的屯田制和计划经济的空想性质，是中国计划经济的核心基础。它在生产力水平有限且城市化、工业化水平不高的情况下，是应对外部侵略和国家转型的临时性措施。但是在中国高速推进现代化的进程的情况下，就必须按照市场经济的规律合理解构和转型。

　　“八骏日行三万里，穆王何事不重来？”时至如今，《农村人民公社工作条例修正案》规定的土地权利改革试验的30年承诺期限早已过去，现行的合作地权的模式与中国的市场经济运转的互动机制正在出现冲突，合作地权是中央集权管理和计划经济两个管制体系最核心的基础，实事求是地调整以合作地权为核心的集体土地管理政策已迫在眉睫，以土地为基本，执政党兑现曾有的农村改革承诺已经成为历史必然，由此也必将会使我们国家的改革历史不断延续。

　　三、20世纪80年代以来中国土地使用权商品化运转的体系性的战略作用

　　1.违宪试点：土地使用权改革的历史由来

　　经过1975年《宪法》、1978年《宪法》和1982年《宪法》确立土地公有制基础后，特别是1982年《宪法》再次重申了这个原则之后，改革开放遇到了困难，邓小平同志下决心试验。1987年1月29日上海市人民政府率先颁布了《上海市土地使用权有偿转让办法》，第一次以地方法规的形式确立了土地使用权可以转让的概念，1987年12月29日广东也颁布了《深圳经济特区土地管理条例》，以后海南、珠海、天津等地也这样做了，这在当时是一次伟大的试验，是违宪的土地制度改革。

　　因为根据1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过、1982年12月 4日全国人民代表大会公告公布施行的《宪法》第十条第四款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”这里所谓的土地不得出租，实际上就是指土地使用权是不能依宪转让的。

　　但是在地方政府的改革试点情况下，1988年4月12日第七届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案中果断规定将《宪法》第十条第四款修正为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让”。通过取消不得出租土地的规定，实现了将土地所有权和土地使用权分离的制度安排，通过规定土地的使用权可以依照法律的规定转让肯定了地方政府的试点法规。它直接推动了以土地使用权商品化运转的制度框架，也奠定了中国改革利益优先、试点优先匡扶制度的传统，它也制造了20年以来中国经济增长对土地的旺盛需求。正是基于此，中国的房地产业开始进入商品化阶段。

　　2．土地分有制：中国《宪法》规定的土地原则到底是什么？

　　1988年4月12日修改的中国《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”

　　“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

　　“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”

　　“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”

　　“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”

　　我认为以上要点实际上确立了当代中国土地权利体系的5个基本宪则，即：（1）城市和农村、城市郊区土地的国家和集体分有制；（2）公共利益征收、征用土地的补偿原则；（3）土地使用权可以依照法律的规定转让的原则；（4）土地所有权不可侵占、买卖和转让的原则；（5）合理地利用土地的原则。

　　这5个原则对于保障农民的土地权利，虽不及1954年《宪法》的界定程度，但是对维护农民根本利益是有利的，能够解决农民最关心、最直接、最现实的利益问题；对促进农村集体土地使用权的流转是有宪法依据的，对于推进农村改革发展、加快现代农业建设、实现农业全面稳定发展、解决好十几亿人口吃饭问题是有战略支撑作用的；对于推动发展农村社会生产力、健全符合市场经济要求的农村经济体制是一个战略改革路径；对于统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，推动广大农民共同参与现代化进程是也一个包容性的法律体系。

　　然而需要注意以下问题：

　　其一，高不过乡镇的农民集体拥有农村和城市郊区土地的所有权，但是目前国家还没有依宪建立集体所有土地的占有、使用、收益和处分的完整的行政运转体系，这是任何一部完善的土地管理法规不可逾越的。同时，农民集体这个概念的主体和范围也需要释宪性解释。农民对集体土地享有成员权是任何农村集体土地制度改革的前提性基础设定，目前农村所有权的主体缺位或不明确应该构成农村集体土地所有权改革的主要方向，在完成这个支架后农民集体土地所有权才能进一步完善。

　　其二，公共利益的征收、征用土地仅是国家土地使用权商品化运转的一种方式，并不是唯一方式，国家和集体应具有平等的土地使用权流转的地位，这应该是中国的正统观点。为此，依宪调整征地作为土地使用权开发的主要形式，应当成为中国土地法规修改的核心问题。

　　其三，土地使用权可以依法转让，并不是仅有城市的土地使用权可以转让，集体土地使用权同样可以依法转让。目前中国土地配套法规的重大缺失就是没有建立集体土地使用权的转让制度。因此，依据后法废止前法的原则，试点地区依照地方法规推进的集体土地使用权的改革也应该是合宪的。

　　其四，小产权房集约使用了土地，从某种意义而言，它也是依宪合理地利用土地的一种途径，当然违规之处也很多，它虽然挑战了改革，但是不能说是违宪行为。

　　《宪法》是中国人民的根本大法，它贯彻的基本价值原则之一就是平等。若以中国的社会构成，倘若《宪法》界定的土地使用权转让是城乡不平等的，也就丧失了《宪法》自身的内在理性和权威，必将导致国家的根本制度和公民的基本权利的不公平，将使我们的国家时刻处于农民革命的边缘。改革的成果也将随时面临被革命运动重新分配，那么中国的市场经济改革就是脆弱的和短命的，中国也必将崩溃，全球发展也将面临危机调整。因此，不但需要中国《宪法》规定城乡土地的使用权转让是平等的，还需要建立与之配套的行政体系予以保障。

　　3.1982年《宪法》有限度地保留了各级政府对土地使用权转让的垄断利益和垄断权力，征地体制为地方政府最大限度地利用，促使农村土地使用权成为中国工业化、城市化进程的第二次重要积累。

　　《宪法》是由中国20世纪最有经验的革命家制定的，它通过规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条件前提和制度运转的程序法则，以分级合法的程序传导方式确立了中国城乡土地使用权可以分步、分期、多轨运作的框架制度，实际保留了各级政府对土地使用权转让的垄断利益和垄断权力。1988年修改《宪法》的土地条款以后，先后出台了1990年的《城镇国有土地使用权出租和转让的暂行条例》、《外商投资企业开发经营成片土地暂行管理办法》，1992年《划拨土地使用权管理方法》，1994年《城市房地产管理法》等法律，它为中国土地使用权的大规模转让提供了一切必要的保障。

　　保留地方政府这种垄断权利的制度依据从本质上来说是来自我们千百年来运作的单一制中央集权的国家模式。

　　在这个体系之内，就地方政府的积累而言，土地使用权、税费收入、金融积累、国有企业等大体量的收入之中，税费和金融积累被中央政府严格规限，地方国有企业的收入也有限，而土地使用权转让收入也就必然成为地方政府工业化、城市化最直接、最简便的积累来源。这种积累的生产不需要严格的训练，也不需要过高成本的推广，收入形式灵活，支出便利。它不但是地方政府改革试点首创而来，也是较少受到中央政府约束的独特资源。因此，土地使用权转让收入就成为20年来地方政府推进现代化的主要本钱。

　　不幸的是政府垄断土地的使用权成为中国目前的主要造富机制，而且政府又成为土地使用权的主要的经纪人，由此推动了地价的快速上涨。土地使用权的垄断制度造就的开发商又以利润最大化为目的快速地拉高了房价，带动了整个中国资产价格的快速上涨，使得中国的房地产市场成为理想的投资、投机目标，这种过高、过快拉高中国资产价格的作为反而成为了中国现代化的障碍。

　　由于有关集体土地使用权的法规仍然在坐而论道，到目前为止中国还没有一个与集体土地使用权对称并运转的法规体系以保证农民的相关权利，它使中国目前对农村土地的征用模式具有了不稳定性，也预留了土地利益分配的社会冲突和分配的可能，形成了利益失衡。也说明了再不解决集体土地使用权转让的法律安排，将构成行政过失和制宪危机。

　　4.农村土地使用权流转的实质是中国最大的国民收入分配问题，土地使用权转让的主要收益应转化归农民所有。

　　农村土地使用权正成为市场经济中最大价值未开发的商品资源。

　　根据国土资源部2006年土地利用变更调查结果，全国居民点及独立工矿用地是3.95亿亩，非耕农用地3.83亿亩。由于中国农民从小农经济、庭院式居住的状态转型为集约化、规模化、城镇化的现代化居住状态已是大势所趋。因此，4亿亩农村集体建设用地也就同时具备了巨大的改造条件和改造利益，这个农村建设用地使用权流转的理论价值已接近了几十万亿元人民币，这笔财富应该成为解决中国城乡二元制的宝贵财富。

　　解决中国城乡二元制的道路，一是靠中央集权制的政府主导、工业反哺农业和城市化；二是靠政府的依法行政和加大农村市场经济的良性运转。我们认为：中国的现代化应该将两者结合起来，并逐步通过依法行政和市场经济的内在力量探索改革新路。因此，中国改革缺的不是财富资本和官僚权威，而是迫切需要中央政府从纷乱杂陈的事物梳理出解决城乡二元制的历史运转规则来。

　　土地使用权转让的主要收益应归农民所有。

　　2006年中国通过招、拍、挂和协议转让的土地出让金的收入已经达到13168.98亿元人民币，相当于中国当年财政收入的近三分之一。而且根据初步计算，2007年中国通过招、拍、挂和协议转让的土地出让金的收入也已经超过了1万亿元人民币。这笔收入主要是通过现行的征地制度实现的，倘若推行集约用地战略，实现国有土地使用权和农村建设用地使用权直接流通并通过市场交易公平流转，现行地方政府土地出让金收入的相当部分，必然会直接落实到农民手中，这也可能将是当代世界上最大的土地利益分配的重组。因此，农村建设用地使用权流转与其说是土地管理问题，不如说是中国现阶段的国民收入分配问题。过去30年的中国城镇化的最大受益方可能是地方政府，未来30年土地改革的最大受益方应该是人民，特别是中国农民。

　　经济分析法学的代表人物理查德·A·波斯纳（Richard·A·Posner）认为：设定权利不仅仅是为了利用资源，更重要的是有效率地利用资源。他强调一个有效率的财产制度包括3个标准：其一，要求所有资源都被设定权利，此谓普遍性；其二，一项财产只能设定一个权利主体，排他性程度越高，对财产主体利用该财产的激励越大，此谓之排他性；其三，一项财产可变更权利主体是必不可少的，此谓可转让性。也就是说只有推动资源可转让并流向最有效的使用者手中，才能达到财富最大化的结果。

　　四、改革路线的把握：统一地权是实现中国城市化、工业化和信息化的战略前提

　　1.中国土地权利调整的现实路线。

　　当然从立法技术而言：中国现代化进程中的集体土地使用权流转，既是改革的机会，也是改革的利益最大化。延缓解决集体土地的流转问题，也必将加重以后土地立法的负荷和难度。而且发达程度过高的土地使用权流转体系，也必将促使中国的土地所有权弱化、形式化、名义化，从而促使土地的财富价值主要集中在土地使用权体系内，这将导致最终土地所有权和土地使用权并轨的压力。

　　然而从效率而言，推动国有土地使用权和集体土地使用权，建立统一的土地使用权体系应该更有市场竞争力、更加简便。由此统一土地使用权的调整将推动对农地、海域、草场、林地的巨大权利价值的发现，形成中国的财富大转化，并造就世界上最大的内需经济体系。

　　当然，即使是这种以有限的所有权对集体所有土地的重构探索，实际上也远未达到1950年的《土地改革法》和1954年《宪法》实行的农民所有权的水平。1981年中央准备修改《宪法》之时，当时的邓小平拍板决定应以1954年《宪法》为基础而不是以1978年的《宪法》为基础修宪，其中一个重要的原因也就是中央认为1954年《宪法》的内容基本上都是正确的，这显然也包括考虑到1954年《宪法》第八条的规定，即“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料的所有权”。而且，这种包容和欠账的心态对于农村改革的全面运转是有巨大支持作用的。

　　从1954年宪法到1982年宪法是农民从获得土地所有权和宅基地所有权到失去土地所有权和宅基地所有权的历史，此中用一个集体土地所有架构重组，使农民对土地和宅基地的所有权转型为成员权，避免了国家需承担的没收、赎买、补偿或掠夺的责任，减少了在困难时代土地集中造成的农村动乱并艰难地推进了中国工业化的高速发展，而且最终又通过农村土地承包制推动了中国改革。我们目前又一次处于以农村土地使用权建立农民财产权的时代，我们勇敢地前行就是中国的历史在前进。

　　我们之所以强调统一地权而非地权的平等性，因为统一地权是依顺序强调城乡土地使用权流转的先后性，国有土地使用权转让在先，集体土地使用权转让在后；而且土地使用权流转的权利也应该是一样的，它突出的是改革顺序和改革的必然性，体现的是政府主导性和积极性。平等地权强调的是国有土地使用权和集体土地使用权的等级性，体现的是从集体土地使用权与国有土地使用权的不平等到平等，突出的是权利的革命性，这不利于熨平社会利益的危机话题。实际上统一地权反映的是改革的过程，这个改革追求的目标就是最大限度地实现土地领域的平等权。

　　因此，统一地权改革学说的本质，也即中国土地权利调整的现实路线是：保持《宪法》中现行国家和集体土地分有制的制度；建立城乡不同所有土地的统一使用权的复式体系；建立土地使用权在市场经济结构中的长期法律准则；确保农村集体建设用地为法定不动产，促使其转让必须按照不动产转让的规则进行；确保全国土地使用权的转让采用依法登记的要式行为转让，确保全国土地使用权统一的买卖、交换和赠与的转让方式。建基于不同土地所有权而保留统一的土地使用权制度应该成为中国农村集体土地使用权设定的基本方向，由此将形成中国比较统一的土地使用权法律权利特征，即有偿性、期限性、平等性和出让方的单一性和受让方的广泛性。中国已经迈进统一地权的历史门槛，以有限量供地的方式决定中国工业化、城市化的时代有必要实现革命性转变。

　　统一地权也应该充分照顾到期效性土地使用权滚动为永久性使用权的可能选项，以彻底解决土地使用权这个权利体系的政治稳固性和提高其市场的价值性。从更长期的发展来看：在有条件的地区，照顾到市场经济的发展水平，可以人民公投的形式，分步骤地解决土地使用权和土地所有权的有关合并问题。而且如有改革需要，土地所有权也可以划分为两部分，即：国家的上级的最终的所有权，以及业主的下级的商业所有权，这个改革的目的主要是照顾到我们的国家，不但是一个多民族的国家，也是一个多种经济制度并存的国家，还有可能出现新领土的拓展问题。因此，统一地权也应该是一种永益权的行为。

　　2.中国地权改革的历史作用。

　　通过推动统一地权改革，中国地权改革四步曲的战略意义和历史作用也就可以清晰厘定，即：平均地权解决了新中国的立国基础；合作地权解决了中国工业化的战略积累；统一地权就将解决中国现代化的主要框架的4个需求，即城市化、信息化、工业化和社会科层化；完全商品化的运转土地权利和实现房屋商品化全流通将推动中国建立中国完整的市场经济体系。

　　历史上的土地不过是中华民族的生存基础，通过统一地权到完全商品化地运转土地权利和实现房屋商品化全流通，将使中国的商品化的要素市场得以全面建立，并可以沿循商品化的路径进入全球化的体系中去以体现中国生产力的价值，这应该是三千多年以来中国土地改革的最高成果，也是中国土地权利价值的最大化。而且这个改革通过和平的途径推进实现，通过《宪法》程序的合理运转落实，通过全球经济危机的时点展开，应该是个世界土地改革的伟大奇迹！

　　第二篇

　　农村土地使用权改革的战略路径和历史作用

　　弁言：农村土地管理改革的战略框架

　　1.不对称的土地管理体制的重大缺陷

　　基于文化传统和稳定的需要，中国将社会的发展目标确定为和谐社会，和谐的本义是指协调、平衡和圆融，它的对立状态是离散、冲突和强制。和谐的本质是权力和利益的平衡和对称，它就要求人们在追求和获得财富与收入、权力和社会承认这3个社会分层目标方面具有协调性，但是当代中国确立的土地管理政策则是建构于单一制的中央集权体制之下，依靠地方政府为主要平台，以征地、政府的协议转让和招、拍、挂流程运转的强制性的不对称状态。它缺乏促使公司和个人直接参与土地价值和财富分配的公平机制和激励体系，虽然客观上带来了改革的效率和社会转型，但是也可能导致我们的整个制度因为土地利益分配的不平衡而倾覆。因此，这种土地管理体制就具有加快改革的必要！

　　这种挑战了中国长期发展目标的土地管理体制不对称表现在以下方面：

　　其一，基于城乡土地制度的不同，形成了城镇房屋商品化、村镇房屋非商品化并且不能直接流通的两种价值本质区别的房屋格局，人为地制造了资产体系的不对称。

　　其二，国有建设用地与集体建设用地适用法律的不对称，涉及前者的法律比较完善，涉及到后者的法律则很不完善也很不公平，这是违反《宪法》精神的。

　　其三，中央与地方政府和农民在土地转让收入的不对称，依据现有法律，国有土地的占有、使用、收益和处分的权利由国务院代表国家行使，国有土地所有权的代表是国务院而不是地方各级人民政府，后者只能依法根据国务院的授权处置国有土地，国有土地的收益权应归中央人民政府，而事实上土地出让金是地方政府的主要来源并实际上运转着中国的土地使用权转让。

　　其四，采用征地和集体建设用地直接入市的方式以解决新增建设用地的不对称，目前新增建设用地的主要来源是集体建设用地，新增建设用地的主要形式却是征地，它构成了权利主体的责、权、利的不对称。

　　其五，由于宅基地作为一种农村社会保障政策而运转，导致了城乡居民的社会保障政策的不对称。

　　其六，农村土地使用权作为一种资本积累的利益分配的不对称，其主要表现是政府和村镇集体、农民个人土地使用权转让收入的不对称。

　　其七，土地在消费经济中的不对称，农村建设用地商品化属性的冻结，导致了城乡居民家庭财富水平的不对称，导致了农村消费经济水平的滞后。

　　其八，土地与金融资源结合的不对称，由于金融资源是一种垄断性的国家资源，这个资源天然具有与征地制度结合的特点，以致中国的金融资源主要集中在城市的国有建设用地之上。形成了对国有建设用地与集体建设用地的投资、投机的不对称。

　　其九，对国有建设用地与集体建设用地管理的行政资源的不对称。

　　其十，国有建设用地与集体建设用地推广节能、环保和创新技术开发的不对称等等。

　　2.农村土地管理改革的战略运转。

　　以中国目前这种不平等的权利体系不可能根本解决现代化、城市化所需要的大量新增建设用地的需求，也不可能根本解决农业大发展、农民大增收、农村城镇化速度快速提高的问题。

　　应该说这个权利体系是中国改革过程中以行政力量为主导的平衡结果，优先照顾到让部分地区先富起来的战略。但是，当中国的增长已经成为潮水之势的时候，事实上已经具备了土地收益换位再分配而可以更高的刺激经济增长的能力。当土地收益偏转向农民的时候，这个利益可以扭转中国最薄弱群体的大体量的经济需求，这个需求将推动中国的现代化，将推动地方经济的全面发展，将推动新的商品消费市场的构型。在这个转变中，中央、地方政府和城市居民也都会成为受益者。所以，这个转型不是革命问题，实际上以中央的改革举措就可以实现这个国民收入和经济利益的整体调节，因此，这个转型的本质是以中央政府为主导的、以市场经济为基础的、照顾到农民根本利益的，中国城乡利益的体系性重组。而且，值此全球金融危机之际，这个改革通道也就具有使中国的宏观经济实现内外均衡的可能！

　　1997年的亚洲金融危机直接导致了中国城镇房屋的商品化改革，1998年7月3日中央政府发布了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号），明确强调了深化城镇住房制度改革的目标是：“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。”同样，这次全球金融危机也警示中国必须有大的作为，才能对冲全球市场运转的风险，而其中解决中国农村土地的产权改革就是最理想的道路。

　　这个改革的战略框架至少包括4个部分：270多亿平方米的村镇住宅和宅基地以及60多亿平方米的村镇公共建筑和村镇生产性建筑的商品化或流转问题；4亿亩左右的农村建设用地使用权的商品化或流转问题；五六十亿平方米的小产权房问题；18亿亩的耕地、1.77亿亩的园地、39.29亿亩的牧草地等的承包权历史运转和流转的问题。这四部分财产商品化或合理转让流转的问题也是中国市场经济体系的水平和程度问题。

　　与这个主题相对应，预计在未来5年的区间内，改革也将在执政党和中央政府、地方政府、立法机构和城乡之间波澜壮阔地展开。在改革的推进中，中华民族经略市场经济的能力将得到全面考验！

　　3.从“均田”、“免赋”再到“开权”的改革

　　通过制度建设和权利诉求的转换，通过法律或法律的修改重新界定农村土地使用权和农民住房的商品化权利，通过具体的行政法规或限定条件分期、分区域、分重点地实现商品化，我们称之为农村改革的“开权”之策，它应该是中国继“均田”、“免赋”之后更重要的新的改革重点。

　　对于中国而言，这是中国农村城市化最理想的道路和最小的改革代价，其实质就是将农民200多亿平方米的村镇房屋商品化和将近4亿亩农村集体建设用地直接转入中国的市场经济体系，体现农民财产权的真正价值，打通城乡一体化的战略通道，重构农村市场经济的体系。

　　“开权”的改革举措是较“均田”、“免赋”更大的农业政策的调整，是联通城市资本、金融资本与农民资产的核心纽带，是市场化的资本流动的基础，是实现社会公平与正义的必由之路。

　　4.未来20年中国城市化的路径应该作出革命性调整。

　　20年来国有土地使用权的流通转让既是中国外向型经济的深刻需要，也是地方政府工业化资本积累的强烈需求。20年来国有土地使用权转让市场始终以地方政府为主，而且国有土地使用权转让的权力始终掌握在地方领导手里，这既是中国现代化的一个规则，也是土地利益激励体系的重大历史作用。20年来中国已经将国有土地使用权的转让发挥到了淋漓尽致的地步，这既是复杂的官场劳动，也是简单的商品，这个过程融会着行政、司法、立法、金融、多种产业主脑的业绩竞赛；也贯通着土地业主、开发商、投资者、管理者的巨大利益体系交融。20年来中国的增长、中国的生产力、中国的财富也都与土地转让结成了不解之缘！

　　伴随着城乡一体化的发展，伴随着集体土地使用权流转的迫切需要，特别是中国的城市化进程的全面推进，未来20年中国城市化的路径势必会作出革命性调整，这就需要我们探索优化的改革路径。

　　目前农村建设用地的资源管理是中国资源最浪费的领域，也是运转成本最低的产业，它的最理想发展方向就是整体纳入中国城市化的进程，实现城乡一体化，这也是攸关到中国现代化的路径创新的战略问题，而这个问题成功的战略选择也将使我们中国现代化的进程事半功倍。

　　路径之一：建立国家和集体土地使用权统一运转规则的土地管理法体系

　　反映市场经济不断改革成就的中国立法一般都包括两个过程，其一是制定或认可法律；其二就是修改、补充及其它的变动活动。哲学家康德认为美有两种：崇高和优美。演绎一下，立法是崇高的，修法是优美的。它们都是追求完美，表现形式不同，认识这个问题将使全社会最大限度地支持中国土地法规体系的修改。

　　1.推动集体土地使用权流转应是中国《土地管理法》修改的起点。

　　1986年6月25日六届人大常委会第十六次会议通过了《土地管理法》，这个法律的根本特点就是立基于1982年《宪法》有关左的原则，而且也基本是一部土地行政管理法。为此，1988年、1998年、2004年先后3次进行了修改。

　　目前十届人大常委会已正式将《土地管理法》的修改列入了立法规划，但是至今仍在讨论阶段。2008年10月十七届三中全会后，应该加快有关修法工作以策应有关改革。国土资源部也正在积极推进相关工作，目前确定的修法核心就是改革集体土地管理制度。

　　当然从修改土地法的进程而言，中央政府已经开始作为了。2004年10月21日国务院以国发〔2004〕28号文件的名义发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中强调了：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”2006年9月5日国发〔2006〕31号《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》中再次强调：“农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。”“农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。”

　　近几年面对地方政府的改革试点和农民的上访活动，国务院发布的这两个行政决定和通知，事实上是依据《宪法》对集体土地使用权流转的行政探索，符合中国《宪法》精神，也符合10多个集体土地使用权流转的试点的地方政府经验。它初步满足了各地农民强烈要求集体土地使用权流转的迫切愿望，客观上消解了有关省份农民激烈的土地诉求，提供了集体土地使用权进一步流转的社会愿景。

　　从目前中国的立法体制体认，国务院制定的行政法规具有先行性，是制定或修改法律的先导或前身，应该为法律的制定和修改铺垫基础。因此，今后修改《土地管理法》不可能在这个国务院行政规定的原则上退步，其底限最低是维持这个国务院的规定，否则将引致中央政府的管制危机。

　　为此，面对中国土地的改革现实，作为世界上最有经验的中央政府，执政党必须承担起集体土地使用权流转改革主体的责任，化解这个改革利益分配的危局，选择改革而非革命的办法解决集体土地使用权流转的问题应该只是时间问题。

　　2.完善反映市场经济需要的中国土地管理法的体系。

　　根据目前中国城乡土地管理不完善、不平等的制度问题，需要着力做好三方面工作以兹匡扶，即：加强《土地管理法》的修改补充工作；从速安排与《土地管理法》有关的法律内容的修改调整；加大推进成都、重庆、广东、天津等全国性集体土地流转的区域试点工作，为全国范围内推进改革铺垫基础。有必要注意以下两点：

　　其一，加强《土地管理法》的修改补充工作。

　　反映市场经济不断改革成就的中国立法一般都包括两个过程，其一是制定或认可法；其二就是修改、补充及其他的变动活动。上位法有1982年《宪法》的4次修改，次位有《刑法》、《土地管理法》的立法活动都反映了这一立法传统。

　　修改补充《土地管理法》有几个途径。其一，由十一届全国人大会议修改补充；其二，由人大常委会修改补充；其三，由全国人大授权其他的国家立法机关修改补充。由于《土地管理法》反映的主要经济成果有破有立，因此不可能通过一次、二次的修法就实现完善《土地管理法》的使命，也就是必须作好多次、多种方法的系统修改。如能在一年内对集体土地使用权，或农村建设用地使用权，或农宅流转，或征收、征用等问题上作出修改补充，已可以促使中国的市场经济的权利体系作出根本改观了。因此，2010年以前全国人大常委会立法的热点问题就应该是以集体用地依法流转为重点的《土地管理法》的修改。

　　其二，《土地管理法》的完善需要中国法律体系的整体配套调整。

　　目前已对《土地管理法》有所规定的法律还包括《城市房地产管理法》、《担保法》等近几十部法律，从立法技术上而言，以《土地管理法》的修改为契机，在十一届人大任内对上述有关法律作出比较重大的配套修改和补充是完全有可能的。

　　3.地方省市立法试验，推动了集体土地使用权改革。

　　从全国来看，农地使用权改革出现了几种典型模式：广东的地方立法开道，江、浙、沪的土地换社保等多元探索，天津的行政授权试点模式，重庆和成都推行的统筹城乡综合配套改革的试点模式，重庆九龙坡区探索了用城市的社会保障换农村的承包地、用城市的住房换农村的宅基地的办法，北京、山东等地也在积极探索解决小产权房的问题等等，应该说这个改革有明说的、有实做的、也有授权试点的，已经形成了八仙过海的局面。

　　广东的集体建设用地使用权流转的试点。

　　在全国集体建设用地使用权流转试点单位顺德等地的经验总结基础之上，2005年5月17 日，广东省政府常务会议通过了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，次月23日又以广东省人民政府第100号政府令的方式颁布，并确定自2005年 10月1日起正式实施。该办法规定：集体建设用地使用权作价入股，与他人合作、联营等形式合办企业，视同集体建设用地使用权转让。此举被业界称作“农地入市”、“第四次土地革命”。

　　实际上，广东的办法还是很保守的，它限制了流转的集体土地从事商品房开发建设和住宅建设，而且对集体土地的基准地价、农地转市的法定程序和法定权利、农民集体成员权对转让土地的合法约束、农地转市后的社保体系等方面也都规定不足。此外，广东省拟再出台允许宅基地转让的《关于加强农村宅基管理的通知》，由此广东农宅流转再度成为风口浪尖的问题。

　　目前地方集体土地使用权的改革是违宪的吗？试点的法律依据是什么？要改革，要试点，就必须回答这个问题！

　　以地方立法的形式推进农村建设用地流转有法律依据。

　　与1987~1988年地方政府推动土地使用权的违宪试验不同，这次已成为燎原之势的地方政府的有关集体土地使用权的法规试点工作不是违宪改革，因为目前的中国《宪法》已经规定了：“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”由此推动了土地使用权成为法律权利，包括构建今日之物权的可能。因此，这次地方的土地改革的实质是行宪之必要、司宪之举措。而且这次改革所受到我国配套法律体系的支撑作用也与以往完全不同，这次的改革更具备合宪的条件。以地方试点推进中国立法进步是中国立法的传统，解决非农建设用地也不能忽视地方的实践作用。回顾中国土地使用权的建构历史，令人确信中国集体土地使用权体系的完善，仍将根基于地方实践，地方改革与其说是区域试验，不如是说要破茧出蚕，改革需要全面渐次推进。

　　从中国的立法体制而言，根据中国《宪法》第八十九条和《立法法》第五十六条的规定，国务院有权根据《宪法》和《立法法》制定行政法规。这种立法限定有三方面的含义：即符合《立法法》的调整事项；根据法律的规定和要求不得与法律相抵触；符合国务院制定行政法规的权限，因此国务院制定行政法规的权力相当广泛。现行的《宪法》和《立法法》对国务院的立法权限也较少限制。由此也使中国创造了世界经济改革史上少有的发展奇迹和创制效率；也使中国人民的巨大创造力被市场化原则组织得更加合理。但是国务院行使立法权，依法制定和变动行政规章以及从事其他立法活动又具有必要的准则，即对已有的法律它具有从属性；对地方立法它又具有主导性；对全国人大制定或修改法律它又具有先行性；对立法的事项它又具有多样性。

　　中国《宪法》第十条确定的土地使用权可以转让的基本规定，以及《土地管理法》第九条确立的农民集体所有的土地可以依法转让给单位或者个人使用的规定，实质性地构造了国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》的法律基础，因此国务院的上述规定是比政策性文件法律地位要高些的行政法规，应有完整的立法依据。从这个意义而言，广东等地的改革办法的上位法应该是《土地管理法》，因此，将国务院的有关行政法规作为地方立法的上位法也有道理。

　　关于天津滨海新区农地入市的试点。

　　天津滨海新区目前已经全面开始布置实施刚获国土资源部原则批准的土地改革方案。拟重点探索农村建设用地使用权的流转，其中津南区葛沽镇乡镇转街道的农地改革方案是国土资源部批准的《城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩》示范镇。

　　目前滨海新区陆地面积2270平方公里，其中农用地727平方公里，建设用地1211平方公里，未利用地331平方公里。天津市已获批准的方案是将农业用地与城镇用地的比例调整为1∶1，也即2007年三四月份以后滨海新区将有300多平方公里的农业用地按上述批复转为城镇用地。天津农地改革经验更多地适用新区建设，该方案的要害是：其一是如何安置好农民？即解决好城市化的利益分配。其二是如何解决好20年后产业结构升级后的土地利用的长期战略。事实上建一个新区容易，难的是建一个具有更高转型能力、符合未来区域经济体系需要的城郊都市区。

　　农地入市与国土资源部的有关作为。

　　农地入市从广东的地方政府的试点到天津滨海新区的授权试点，其中起支架作用的是2006 年3月29日国土资源部发布的《关于坚持依法依规管理节约集约用地，支持社会主义新农村建设的通知》（简称《52号文》），该文明确提出了两个试点：其一稳步推进城镇建设用地的增加和农村建设用地减少相挂钩试点，也即压缩农村建设用地的路向；其二推进非农建设用地使用权流转试点，也即将已有的农村建设用地直接进入市场流通的举措。根据国土资源部有关部门的解释，《52号文》标志着中国对农村土地利用严格限制的政策已经开始转变，农村建设用地已经成为农村集体土地入市的主体内容。但是《52号文》对目前非农建设用地流转也有两个约束，其一，流转须经省级以上主管部门的批准；其二，收益必须到农民手中，由此也反映了试点是在非常强的属地行政管理情况下进行的。

　　路径之二：推动集体土地使用权上市与翻然改造中国城市化建设用地的来源体系

　　1.推进农村建设用地的直接上市交易。

　　在发达地区，集体建设用地使用权已经广泛地以出让、转让、出租、联营、入股等形式流转，目前主要转让的形式有：

　　（1）农村集体土地征转为国有土地并办理转让；（2）根据《土地管理法》，乡镇企业合并、兼并等重组中的转让；（3）企业倒闭或债权债务而致的司法判决转移；（4）乡镇集体土地使用权作价入股、联营；（5）城市郊区的农民宅基地更以相当规模和公开的形式进入小产权房市场等等。它说明在现有法律的框架内集体土地使用权也是可以转让的，只是这个转让成本高昂、规限甚多、范围有限，基本上适用属于现有法律的除外条款，这等于名曰保护农村生产力，实际上是限制农村商品经济发展。

　　因此，这个交易体系有两个基本特点，其一就是基本上限制了集体土地使用权自主的、公开市场化的转让，不允许也不鼓励集体土地使用权的整体流转；其二就是这个交易形态无法解决今后中国城市化所需过亿亩的新增土地流转要求，体制运转本身就存在问题。

　　倘若根据中国《宪法》土地使用权可以转让的规定，限制目前18亿亩耕地和4亿农村集体建设用地流转的巨大利益，我们的立法者是难以对历史交代的；倘若反思20世纪60年代推行的将新中国的土地改革成果合作化的后果，使中国农民失去了财产权，这个试验是需要补偿的；倘若中国要建立世界上最大的内需体系，延缓百万亿元人民币价值的集体土地使用权和村镇房屋的商品化流转是不行的。因此，推动集体土地使用权的流转就是解放中国生产力的必由之路。这个改革应该由执政党主导，应该由中央政府主导，它应该既是自上而下的改革，也是自下而上的历史互动。

　　实际上农村建设用地的直接入市的历史意义就是要向世界明确：除为公共目的的征地外，市场需要的土地资源应该通过商品交换的方式解决。为此，转让者可以充分利用市场配置的机制作用获得现金、股权的回报，它不但可以改变土地收益的分配，也可以形成国家、集体、个人的多主体的供地模式，符合改革的成本和效率的原则。而且这个改革的最大历史功效就是可以将土地资源从行政审批中解放出来，从不公平的土地利益分配中解决出来，让公众知道什么是国家利益，什么是人民利益！

　　2.推进中国农、林、牧、草、园用地的产权商品化改革。

　　这个农、林、牧、草、园用地的产权商品化改革的第一步可先以中央文件的形式确立改革的整体框架，而且要集中解决以下5个方面的原则问题。

　　其一，确立农地产权改革的原则。例如：土地的承包期可确定为70年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。

　　其二，确定土地等的处置权的政策。例如：在不改变土地用途的前提下，承包经营权人可依法对拥有的土地承包经营权和房屋所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的土地、房屋可依法开发利用。

　　其三，确定土地等的流转原则。例如：在依法、自愿、有偿的前提下，土地承包经营权人可采取多种方式流转土地经营权和房屋所有权。流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变土地用途。集体统一经营管理的土地经营权和房屋所有权的流转，要在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意，收益应纳入农村集体财务管理，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。

　　其四，确定对农村的新的投融资改革的原则。例如：金融机构要开发适合农业特点的信贷产品，拓宽农业融资渠道。完善农业信贷担保方式，健全土地使用权的抵押贷款制度。

　　其五，确定保障收益权的政策。例如：农户承包经营土地的收益归农户所有。征收集体所有的土地，要依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和房屋的补偿费等费用、安排被征地农民的社会保障费用。

　　在这个基础上改革的第二步就是，可以由国务院统一布置全国的农村土地使用权的改革运转安排，第三步就是不断总结改革经验，同时全面修改有关法规体系。我们预计大约需要5到8年的时间才会取得改革的整体效用。

　　只有通过这种改革，中国才能完成市场经济体系轮廓的总体搭建，才能完成要素市场的商品化进程，才能完成以内需为主的经济体系的运转，才能实现城乡产业经营的大规模、大体量的整体互动。由此农牧林渔业将不仅是农牧林渔民主导的生产体系了，而应该是整个社会。

　　2008年6月8日已经发布了《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，自此中国已经进入到集体林权制度改革的新时期。

　　这个《意见》是以中共中央国务院指导意见的形式发布的，大体类属于中国特色的行政政令，由此说明林业改革仍属于整体试验阶段，而且这个试验期大约需要5年，届时才能根据改革的实际进程进入法律完善阶段。这种行政先于立法的改革驱动策略是中国政治运转的基本特征，它的本质是单一制国家的强大的效率力量和改革追求。

　　因此，18亿亩的耕地、1.77亿亩的园地、39.29亿亩的牧草地也应该主要借助这种运行模式实现改革目标，并有效解决改革的指导思想、基本原则、总体目标、产权界定、活跃经营权、落实处置权、保障收益权、厘清责任、推动和规范流转、建立与之配套的公共财政制度、推动与此配套的投融资改革、完善与此相关的行政管理机制、实现与此相关的社会观念转变等各个方面的举措。

　　3.翻然改造当代中国城市化建设用地的来源方式。

　　目前高速现代化的中国所需要的城镇建设用地来源主要由4种方式解决：

　　其一，充分利用现有的土地基础资源向空间扩展，增加建筑容积率解决。

　　由此就需要彻底改变中国现行的城市规划和建设总体规划的管理模式，这将是一种类似日本和我国香港等地的“石板森林”的模式。

　　这个经验来自欧洲，历史上李嘉图在地租理论中通过对农业用地的研究提出了土地集约利用的概念，系指通过集中投入在较小面积的土地上获取高额收入。目前土地集约利用已经成为城市土地高效运用的主要业态，没有任何一个工业国家可以逾越。

　　其二，通过征地模式解决。

　　根据现有的中国《土地管理法》：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”也即农用地只有经过征地转为国有土地之后才可以作为建设用地使用，这是一种“独木桥”的用地模式，也是我国目前主要城市建设用地来源方式。

　　目前我国可利用的建设用地面积大约为500万平方公里左右，其中农村、牧场、林地、园地等面积超过六成；国有建设用地面积不足一成。因此，广阔的农村集体土地将是中国新增国有建设用地的基本来源。倘若仅以廉价的征地方式解决几百万平方公里的开发建设之使用，必将构成历史上最大的社会强制性互动和利益剥夺，其惩罚性报复也不是一个和谐社会能够接受的。由此也就决定了中国的征地经纪模式可以用于一时，而不可长远，它必然是一种过渡性政策。

　　其三，通过土地使用权直接流转和买卖的方式解决。

　　目前农村集体所有的土地主要有两个使用主体，一个是农村的集体组织使用的建设用地，伴随着农村工业化、城镇化，农村建设用地的使用已超出中国目前运转的国家地政管理系统的监管和约束，它正在成为农村资本积累的重要来源，广东、安徽、重庆等地正在推进有限制的集体土地流转；另一个就是城市对郊区土地的索取利用，在中国许多发达地区的城市它也成为地方政府和企业利润的来源。

　　这是一种农村建设用地直接流通并通过市场公平交易的土地使用权直接流转和买卖的模式，比较符合各方利益的平衡和需要。

　　其四，通过全球分工的用地替代模式解决。

　　通过国际分工将中国目前的资源基地、重化工业体系扩散到全球体系中去，若努力，中国每年最高可节省工矿用地100万亩。这是一种全球分工的用地转换替代模式。

　　这种模式将对中华民族的生存方式产生重大影响，对此，中国还没有足够重视。事实上国家也应当对此进行战略补贴，循此也可分解全球贸易顺差的国际压力；或者通过建立稳定的国际贸易分工体系以进口重大资源替代中国工矿用地需求；又或者集合性直接向市场利益关联的区域分散工业制造力量。港台地区有过这样的社会转型的行为，中国的企业家也应该认识到此举的重要性。

　　以上4项土地利用途径构成了中国现代化建设用地的基本内容和主要资源，我们必须认识到中国土地利用体制革命的历史方向，也即市场经济的发展内在要求中国土地利用模式需要作出革命性的调整，不能主要维系在征地制度这个独木桥的通路上，必须走世界先进国家以市场为主配置土地资源的成功管理道路。

　　路径之三：农村宅基地的权利改革应该成为村镇房屋改革的历史突破口

　　1.当代中国农村宅基地管理制度的权利实质。

　　《人民公社60条》有效地解决了农村土地集体所有的架构，但是对农民的宅基地的处理不但含混模糊，而且缺乏实际操作的条件。为此1963年3月20日中共中央又下达了《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，它规定：

　　（一）社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，但仍归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权。不能想收就收，想调剂就调剂。

　　（二）宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖房屋或租赁房屋的权利。房屋出卖以后，宅基使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。

　　（三）社员需建新房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决，但尽可能利用一些闲散地，不占用耕地，必须占用耕地的，应根据“六十条”规定，报县人民委员会批准，社员新建住宅占地无论是否耕地一律不收地价。

　　（四）社员不能借口修建房屋，随意扩大墙院、扩大宅基地来侵占集体耕地，已经扩大侵占的必须退出。

　　以上规定奠定了维系至今45年的中国农村宅基地管理制度,开创了当代中国农村地随房走的农村内部交易的规制，农民宅基地所有权也就转变为宅基地使用权。农民拥有个人住房的所有权和宅基地的使用权，但是并不拥有宅基地的所有权，这个权利也被成员化了，这种改革不是收归国有而胜似收归国有，这里包含了公平因素，也包含了剥夺和侵占。

　　这个规定的本质是顺应计划经济的需要，冻结了全国3亿亩农村宅基地的商品属性，将农村宅基地划归为集体成员权，使农村宅基地的法律地位具有了社会保障性、无偿性和期限不明确性。它也成为了目前中国市场经济中最大的未商品化的要素和隐性财产。因此，必然构成中国农民权利改革和解放的主要内容，也必然构成未来农村建设用地商品化改革的起点。

　　2.农村宅基地改革需要中央立法解决。

　　目前中国的宅基地都具有社会保障的成员性、土地提供的无偿性或低价政策性、期限的不确定性、地随房走的从属性等特征。为此任何地方立法都必须解决以上实际问题，也即解决农宅流通的前提性的主题应包括3个方面：其一，卖掉宅基地的农民如何获得社保？离土以后失去生存能力的农民如何建立居住权保障制度。其二，集体土地的使用权的期限和费用如何缴纳，如果仿照城市房改，其土地使用权是容易解决的。但是由于集体土地含有农民的成员权利益，如何落实这种权利就成为核心，对此一方面可以试用有限所有权的方式，将宅基地的下级所有权复权给农户，据此农宅可以直接流通；另一方面可以将农宅转为国有土地使用权，或者将国有土地使用权与集体土地使用权的权利性质统一起来，设立土地使用权的使用期限。为此中国农宅走向市场交易，仅仅依靠地方立法是难以解决的。必须最终依靠中央立法，包括修改《土地管理法》来解决。其三，目前农宅的转让是地随房走的模式，事实上农宅转让既涉及房屋，也涉及到土地权利，单纯的“地随房走”或“房随地走”都容易造成以后市场体系的交易冲突，农宅转让应按法定程序的规定办理。

　　目前广东省已完成的《关于加强农村宅基地管理的通知代拟稿》，是对农民宅基地权利改革的探索，对农民物权的保护具有重要意义。其内文规定对符合法定标准的农宅，实行转让、出租、流转的收益归农户所有，重新调整了发达地区的财产权利，应该成为更高一级立法的试点参考。

　　3.农村宅基地改革运转方案的框架设计。

　　为推进农村宅基地的市场化运转、进一步深化村镇房屋制度改革、加快城乡统一的住房建设，有关农村宅基地改革的方案的框架作者设计如下：

　　（1）深化农村宅基地和村镇住房制度改革的原则和目标是：稳步推进村镇房屋商品化、社会化，逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的村镇房屋新制度；加快住房建设，促使住宅业成为中国农村新的经济增长点，不断满足村镇居民日益增长的住房需求；停止农村宅基地的无偿分配；建立和完善有效利用存量村镇住宅流通、村镇住宅的集约化和楼宇化改造、加强以农村保障用房为主的多层次村镇住房供应体系；发展村镇住房金融，培育和规范住房交易市场。力争用5年左右时间，基本完成宅基地明晰产权的改革任务。在此基础上，实现农村经济增长、社区和谐的目标。

　　（2）村镇住房制度改革工作的基本原则是：以中央统一政策为基础，实施县为基本、乡镇为单元的分级管理；实行“新房新制度、老房老办法”，合理划分宅基地转让的费税比率，合理征收农村建设用地使用权的税收，实施总体配套改革。

　　（3）2010年停止宅基地的无偿分配，具体时间、步骤由各省、自治区、直辖市人民政府根据本地实际确定。农民建房资金来源主要有：农民自有资金、农村住房公积金、住房贷款、地方政府的住房补贴等，对有困难的农民住房建立乡镇救济制度。全面推行和不断完善村镇住房公积金制度。

　　（4）在坚持集体土地所有权不变的前提下，依法将宅基地使用权落实到本集体经济组织的农户，确立农民的主体地位。对不宜实行宅基地到户的情况，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过均股、均利等其他方式落实产权。

　　宅基地使用权为70年。届满，可以按照国家有关规定继续延续。已经落实到户或流转的宅基地，符合法律规定、流转合同规范的，要予以维护；流转合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正。

　　（5）在依法、自愿、有偿的前提下，宅基地所有人可采取多种方式流转使用权和农房所有权。流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变宅基地用途。集体统一经营管理的农村建设用地使用权和村镇房屋所有权的流转，要在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意，收益应纳入农村集体财务管理，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。

　　（6）设立2000亿元人民币的村镇住房改革公共基金，对不同收入家庭实行不同的村镇住房管理政策。最低收入家庭租赁由政府或村镇提供的廉租住房；中低收入家庭直接购买宅基地使用权单独或联合建设；收入高的家庭购买村镇商品住房。有关政策由市（县）人民政府制定。

　　（7）调整住房投资结构，重点支持有条件的地区村镇住房实现从庭院化到楼宇化的转变。搞好现有村镇公有住房的出售，规范出售价格。原则上实行成本价，要保留必要的村镇公有住房供最低收入家庭廉价租赁。

　　（8）村镇住房应符合土地利用总体规划和城市总体规划，坚持合理用地、节约用地的原则。其建设用地应在现有的宅基地计划中统筹安排，并采取确权登记方式。

　　（9）在不改变宅基地用途的前提下，农民可依法对拥有的宅基地经营权和农房所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其宅基地和农房依法开发利用，落实农民在这个问题的处置权。

　　（10）保障农民的宅基地收益权，农民经营宅基地的收益归农民所有。

　　（11）取消对有条件地区村镇个人住房贷款的限制，采用适当的村镇个人住房贷款的贷款管理政策。推进宅基地和村镇房屋投融资改革。金融机构要开发适合宅基地特点的信贷产品，拓宽农村房地产业融资渠道。加大信贷投放，大力发展小额贷款。完善信贷担保方式，健全抵押贷款制度。

　　（12）完善村镇住房产权抵押登记制度，发展村镇住房贷款保险，防范贷款风险，保证贷款安全。

　　（13）发展村镇住房公积金贷款与商业银行贷款相结合的组合住房贷款业务。

　　（14）在符合乡镇总体规划和坚持节约用地的前提下，合理发展集资建房和合作建房，多渠道加快农村住房建设。

　　（15）完善村镇住宅小区的竣工验收制度，推行住房质量保证书制度、住房和设备及部件的质量赔偿制度和质量保险制度，提高住房工程质量。注重节约能源，节约原材料。

　　（16）加强舆论引导，做好宣传工作，转变村镇居民住房观念，村镇住房转让的前提是保障村镇居民必须已有住房，缴纳了社会保障费用。

　　中国村镇房屋纳入市场经济的商品体系既是中国房屋全面商品化的新的开端，也是它的终点。它是城镇房屋商品化的必然结果，是中国实现城乡一体化的核心枢纽，是合宪改革、行宪要求与司宪之必要。因此，没有农宅完整的财产权也就没有中国完整的房市，没有完整的全国住房商品市场也就没有完整的社会主义市场经济。没有市场经济的整体利益的全面调整，中国也就不可达到市场经济的顶端。

　　路径之四：开立土地使用权的合理税收，赎买地方政府的土地经纪业务

　　20世纪80年代地方政府违宪试点推进的国有土地使用权转让事业，是新中国土地管理史上最具实践意义的改革，千年以后也会有其历史地位。在这个改革中，地方政府既是管理者，又成为土地经纪人，这种双重身份原是为了启动中国的改革开放事业，也是中央政府对地方政府的激励政策。从这个意义而言，它是进步的。但是，超过这个极限就是灾难，要避免灾难就必须进行配套改革。这个转型之于政府不仅是一种换位变革，也是建立法理性权威的必要举措。

　　在实行市场经济的中国，农村集体土地所有权与国有所有权的转换仍然保留着计划经济的等级特点，即农村集体土地不能流转，它本身不是一个完整的物权，权利转换的唯一方式就是通过国家对农村集体土地的征收、征用，由此国家仍然处于计划经济时代对土地的传统综合的经略模式之中。

　　这种模式并不适应市场经济对土地的要求，也难以实现国家对土地择优价值的利用，反倒成为地方政府以费代税建立土地经纪业务的最大本钱，也是地方政府垄断土地使用权转让的制度依据。

　　每年1万多亿元的卖地收入已经成为中国600多个地方市政府的第二财政，赎买这个地方政府的经纪业务的实质不是国家行政权力体系的改革，而是中央与地方财政权利的再分配。

　　截至2008年1~7月，全国累计财政收入40881.71亿元，同比增长30.5%；全国财政累计支出27443.46亿元，同比增长29.7%；实现财政盈余13438.25亿元。中央财政是全世界最盈利的政府，中央政府并不缺钱，相反许多地方政府却捉襟见肘，这就促使赎买地方政府土地经纪业务将成为新中国成立以来中央与地方关系转变最艰难的课题。

　　这个改革至少需要涉及到如下方面：其一就是需要重新调整中央与地方政府的税收利益，向地方激励性倾斜；其二就是开辟不动产等新税来源，集中向地方政策性倾斜；其三就是压缩地方政府的行政开支；其四就是要重新界定一级、二级开发商和土地使用者的权利与义务，力争通过上调下减平衡解决这个1万多亿元地方卖地收入的财政缺口。

　　这个财政收入的转换也可以从土地和房屋两个视角解决，其中国有和集体土地使用权的转让都可以征收合理的税收。而其他方面，目前中国内地城镇和村镇房屋建筑面积已经达到510多亿平方米，其中城镇房屋建筑面积已经达到180多亿平方米，倘若对这个资源总量中限定面积的商品化的房屋征取一定比例的物业持有税，以50亿平方米每年征收50~100元计算就是几千亿元，由此将构成赎买地方政府土地经纪业务的重要本钱，也构成了将地方政府从高房价增长安身立命中解脱出来的物质基础，同时也可以加强人民对地方政府的强有力的监督。

　　物业持有税是市场经济国家可以合理征收的一种税基，但必须照顾到社会各个阶层的实际利益，征收范围和征收比例都应该严格约束。

　　从目前改革的态势看，改革构型的各个主体，包括中央政府或开发商都没有占据改革的绝对主导位置，因此，未来市场的发展应取决于参与各方的合力作用，每一方都可能制造奇迹，从而达到最终平衡增长的目的。

　　这个改革的最大历史作用就是将土地资源从行政审批中解放出来，从不公平的土地利益分配中解决出来，让公众知道什么是国家利益，什么是人民利益！

　　路径之五：解决中国小产权房问题的改革追求

　　小产权房问题是对我国现有的限制集体土地使用权规范流转的一种反向作为。集体土地使用权规范流转一天不解决，这个问题就会扩大一天；这个问题扩大一天，中国人民的权利就会损失一天。小产权房问题的扩大是解决集体土地使用权规范流转的重要推手，而集体土地使用权规范流转的解决，也必须分期、分批解决小产权房问题。

　　1.中国小产权房的现状

　　根据近年来村镇建设统计公报和国家统计局的有关资料，我估计：截至2008年上半年，中国内地城镇和村镇房屋建筑面积已经达到520多亿平方米，村镇房屋建筑面积也已经达到330多亿平方米左右，其中村镇住宅270多亿平方米左右；村镇公共建筑近30多亿平方米左右；村镇生产性建筑30多亿平方米左右，这是目前中国村镇房屋的基本家底，也反映了中华民族的主要居住和生存方式。

　　通过带房入城、旧城改造、合村并镇、新农村建设、城镇居民的依法建造、村集体直接开发、合作开发、各种形式的信托持有等多种途径和形式，涉及到城市居民和公司拥有的农村小产权房已达到现存全国村镇房屋建筑面积330亿平方米的20%以上，其中涉及到村镇住宅的大约50多亿平方米；涉及到村镇生产性建筑的规模也很大，它甚至已成为许多中小企业、三资企业的主要的生产场所。

　　2.中国小产权房的社会成因

　　导致小产权房产生的根本原因之一就是近20年以来的中国城市化、工业化的高速进程。导致小产权房产生的第二个根本原因，就是近20年以来中国没有根据《宪法》落实农村集体土地使用权转让的制宪原则和法规运转体系，有关农村集体土地使用权转让的国家法律是非常不完善的，甚至是空白状态，实行的是城乡不平等的国家垄断性的征地制度。导致小产权房产生的第三个根本原因，就是近10年以来中国的房改没有根据1998年7月3日《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）的承诺落实房改的进程和政府担保。该项改革指南强调：“深化城镇住房制度改革的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。”事实上由于政府没有“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，以及广泛发展个人合作建房、合作社建房、单位建房、集体改扩建原住房等合作建房形式以平抑急剧住房商品化的运转风险，而主要依赖开发商的商品化房屋的开发以解决城市住房需要，导致了中国最高的城市化发展速度和最高城市房价并存的怪胀。导致小产权房产生的第四个根本原因就是中国在对付通货膨胀和管理人民币纸币本位制的经验之不足。

　　此外，过高的城市房价、社会保障用房的供应不足、小产权房的价格之低廉、部分开发商的投机、村集体和农民的利益冲动、买方市场的旺盛需求、限制小产权房政府行政所依据的法律之不足和行政作为的空间之有限、村镇房屋继承法的不完善、城市人口的迅速流动和全国性就业市场的形成、农村原始资本积累的内在需求等，也都从不同程度导致了小产权房的发展。因此导致小产权房的社会原因不会改变，小产权房的运转的规模也就不会改变。

　　3.解决小产权房问题的大战略分析

　　无论是基于对《宪法》的责任，还是要加强《城乡规划法》的施行，都必须彻底解决集体土地使用权的流转和小产权房问题。

　　对此大体可以有4个途径：

　　其一，修改《土地管理法》，建立有关集体所有土地、特别是农村建设用地的流转体系和权利安排。

　　其二，《土地管理法》修改的同时，制定有关行政条例，初步建立农村建设用地制度和促进集体建设用地使用权进入市场。

　　其三，国务院或国土资源部以行政政令的方式确立集体建设用地的改革路径和架构。

　　其四，确立由地方政府试点解决小产权房问题的过渡性安排，《宪法》和《土地管理法》规定的土地使用权可以依法转让，并没有限定是中央的法律还是地方的法律。

　　从战略上分析比较可行的方法是：以中央政府的有关行政通知为联桥，2008年即开始修改和完善《土地管理法》、《房地产法》、《担保法》等法律，直接促进集体建设用地进入市场经济流转，国家通过税收实现利益调节，彻底解决小产权房这个中国改革的“怪胎”。

　　路径之六：农村土地使用权改革是建立中国内需社会的历史通道

　　1.农民资产变为资本的重要意义。

　　中国与美国、日本及欧洲诸国货币与要素市场商品化之不同就是，中国还不是一个国内生产要素都实现了完整商品化运转的国家，中国的主要生产要素与资产价格还具有不完整商品化运行的品格。因此，中国的广义货币供应量并不是内地整个要素市场的价值反映，构成中国目前资产价格大幅上涨的主要因素就是要素市场的半边流通性质。非商品化生产要素的市场化改革和价格体现是逆转中国经济增长力量的关键。

　　中国目前的货币投放量度是已流通的主要资产体系的价格反映，并非代表中国整个完整的商品价格体系，其中包括尚有大量的农村土地等的生产要素应予流通而没有流通，据此中国就具有重组整个经济体量的特殊能力。

　　面对国际危机局势，中国土地、能源等垄断性资源的改革已势在必行，而且适逢其时，也正是基于此，中国应该有效地平衡货币供应量和要素市场完整商品化的关系。倘若现在开始先期选择200个城市郊区进行农村建设用地和村镇房屋商品化流转试点，将使超过5000万亩的农村建设用地得以流转，将使超过50亿平方米的村镇房屋可以上市交易。它们至少可以吸收现有中国40多万亿广义货币供应量余额（M2）的30%的流动性，届时中国还需要大力提高广义货币供应量余额（M2）的增速，如果能够整体推进其扩展，经济体系的能力将更加强大。

　　通过农民资产变为资本，中国的内需体系将得到转折性提高。2007年中国社会消费品零售总额89210亿元，比上年增长16.8%。其中城市消费品零售额60411亿元，增长17.2%；县及县以下消费品零售额仅为28799亿元，增长 15.8%。2008年1~8月中国社会消费品零售总额为68439.2亿元，虽然比上年同期增长了21.9%，但是按地区划分市县零售总额 54292.9亿元，县以下零售仅为14146.3亿元。它说明后者是我国内需经济薄弱的要害之处。中国一天不解决农村市场的消费经济的扩张，中国的内需经济体系就无法良性运转。中国要发展内需经济就必须解决这个问题。

　　2008年初在中国经济体制研究会的年会上，我介绍了以上观点，高尚全会长坚定地表示了支持和肯定。

　　2.解决中国村镇建设的资本积累问题

　　中国农地和农房的商品化必须与大规模的城市化拓展道路结合起来，农民住宅商品化是中国村镇城市化的资本保障，中国城市化的发展又为农民住宅商品化走向更高级的集合性的社区建设提供了重大机遇。欧美主流社会学家早已呼吁，全球化、新兴的通信技术、快速铁路和公路将使我们所熟悉的城市形式走向解体。美国更有社会学者反复强调19世纪是“大城市时代”；20世纪后半叶是“大郊区时代”。

　　目前内地计有660多个城市；其中直辖市4个、地级市280多个、县级市370多个，800多个市辖区。城镇郊区和接合部的农业人口接近农村人口一半，这个区域的农民住宅大约有100亿左右平方米，本着节能、节材等节约资源的重建原则，这个地带的宅基地至少可以改增建300亿平方米以上的新建住房，这是以存量地权资源解决城市需要不可多得的拿手本钱，具有承载城市和农村移民迁移的巨大生存体量，应走世界先进的不动产业的发展模式。

　　这个改革将直接推动城市资本与村镇建设的整体互动，其现实意义就是一举解决中国村镇建设的资本积累问题，解决中国城市化的运转模式问题，这种以市带村的资本流运转是中国现代化最理想的扩张。

　　构建大郊区时代是中国现代社会都市化、村镇化两元体制协同反应的历史转型；是构建新型中国消费社会的最经济的新型生存空间和发展模式；也是中国社会的历史稳定器，它必将包容海纳整个中国社会不同资本、不同利益阶层的创富要求和生活开拓。为此大郊区时代将为农民创造中国现代化的最重要的转变机会，农民应该成为集团性的投资者并享有从村镇到社区的创富机会，其中发达地区的农民应该探索村集体分解为村镇行政和村镇股份公司的重大试验，以期将农民的成员权从政商合一的村集中解放出来，更加彰显其利益。

　　为此优先解禁城市郊区的100亿农宅的农村建设用地入市就成为扭转不公平的中国房地产市场的历史枢纽，为此，不但应该加速立法解禁有条件地区的城镇消费者直接购买农宅的简单交易方式；而且更应该支持城镇消费者个别或集体地与拥有农村建设用地，包括宅基地的农户、农民联合体进行房屋的联合新建、翻建、扩建等更高级形态的合作，以期使农村建设用地包括宅基地得到更大限度、更高层次的资源利用。

　　这个改革的实质就是以中国农民拥有的土地物权，解决中国农村的社会保障、居住保障、土地财富利益分配问题，分区域有期效地实现农村市场经济的转型。

　　3.打通农村不动产体系融资渠道的战略前景。

　　目前全国过百亿平方米的村镇房屋、配组上近4亿亩的集体建设用地，以及18.27亿亩的耕地、1.77亿亩的园地、35.42亿亩的林地和39.29亿亩牧草地，其价值至少超过百万亿元以上人民币的市值，通过抵押、担保等路径打通这个不动产体系的融资渠道，至少会有五六万亿元人民币的信贷需求，倘若直接进入消费品市场，理论上会每年增加近十万亿元规模的内需能力。它将极大地促进粮油、肉禽蛋、服装、汽车、日用品、文化办公用品、通信器材、家用电器和音像器材、建筑及装潢材料、家具、金银珠宝的社会直接消费。我们估计，倘若大胆改革，一年左右的时间就可以将县及县以下消费品零售额增加1万亿元人民币以上，这个内需体系的打开将保证中国经济进入中国历史上最颠峰的水平。

　　第三篇

　　土地决定着当代中国市场经济运行的发展战略

　　与100多年前的清朝末年相比，当代中国的耕地增加了一倍多，这是新中国最了不起的战略成就之一。

　　然而，一个民族的伟大不在于她开发了多少土地，实际上这是任何一个民族经过努力都可以办到的，而在于她能否最大限度地合理利用这个土地资源。技术创新、金融体系等方面中国都可以以后来居上的方式赶超先进国家，唯独经略土地中国必须创造性地保持世界领先地位，这是维持中华民族发展的基本底线。

　　同时，我们还应该深刻地认识到：当中国作为一个大国崛起的时候，她的现代化、城市化所需的土地资源正从自然资源转变为法律权利，她对土地粗放、掠夺式的使用也同时威胁着她的生存。土地作为财富之母、发展之本越来越明显地影响着中国经济发展。

　　一、土地与当代中国农村市场经济运行的有关发展战略

　　中国自上世纪五六十年代开辟的以农业支持工业、农村支持城市和以后推行的工业反哺农业的战略，形成了中国特色的国内不平等的分工体制；1988年《宪法》的修改确认了集体土地使用权可以流转，但依程序原则又要延缓流转的制度，形成了中国特殊的侵害农民利益的征地制度；《劳动法》的不完善又提供了世界上最大规模的廉价农村劳动力；合作医疗制度的解体又转嫁了国家的公共服务的责任和投入；宅基地的自营原则又将村镇房屋建设个体化、流通非商品化，使8亿农民失去了商品化的财产权；耕地的集体所有性质和国家不断推出的激励措施保障了中国粮食和农副产品的供应稳定、丰富和顺畅，但是这一种依赖要素市场非商品化维持的低通胀是中国转型不平等的成果，必然是短期的、过渡性的政策。

　　这个体系伴随着农民利益目标的变化、竞争的加强而必然改变，解决中国高增长和较低通胀的根本办法还是要靠维持经济增长速度，以大幅提高整个社会的收入和实现国民收入再分配以应对通胀。为此，有必要改革。

　　其中稳定的农副产品供应可依赖如下办法解决，即：推行流程化的大规模农产品的工业化生产并与农户生产体系有机结合，提高农业劳动效率和推广大规模生产，改造中国农业的生产方式和农民生活方式；以马铃薯、肉类产品、海洋养殖的生产提高、改变中国的膳食结构；加大国家对农业的支持保护力度，建立成熟化的国内分工体系并对这个体系适度地减免税务、直接补贴；建立海外基地和有效的国际分工分解中国的食品供应，坚持立足国内实现食品基本自给的需求管理，实现从解决十几亿人口吃饭问题到安全营养吃好的转型等等。

　　中国农村全面参与城市化、工业化的时代已经到来，中国的城市化的简单性、扩张性路线必须转型，以集体土地使用权的改革为基础，迫切实现以国护农、以市带农的城市化改革机制，逐步实现农村要素市场的商品化，统筹城乡经济社会环境的一体化发展，再造中国农村的社会生产力。这个改革的客观结果可能是一个高增长和温和性通胀的局面，但是，经过努力也可能实现高增长和较低通胀的局面。

　　二、农村土地使用权商品化改革必须立足于最大限度地开发中国土地的种植养殖潜力，减少耕地浪费

　　1.土地资源与粮食。

　　2007年中国粮食种植面积已达到10553万公顷，比上年增加70万公顷；油料种植面积1094万公顷，减少60万公顷；糖料种植面积167万公顷，增加10万公顷。2007年全年粮食产量50150万吨，比上年增加350万吨，增产 0.7%，其中，夏粮产量11534万吨，增产1.3%；早稻产量3196万吨，增产0.3%；秋粮产量35420万吨，增产0.6%。

　　然而中国的主要副食品生产仍然是脆弱的，2007年油料产量2461万吨，减产 4.2%；烤烟产量239万吨，减产3.9%；肉类总产量6800万吨，比上年减少3.5%。其中，猪肉减少9.2%；牛羊肉分别增长6.1%和 5.8%。以上这些基础性产品产量的减少直接导致了通货膨胀，持续下去还会影响中国社会的稳定，也会影响整个宏观经济的运行。

　　虽然2008年中国夏粮实现连续5年的增产，2008年夏粮总产量达到2408亿斤，比上年增加61亿斤，增长2.6%；夏粮单产再创历史新高，亩产299.5公斤，增加7.2公斤，增长2.5%；小麦优质率进一步提高，达到63.2%。目前吉林、河南、黑龙江三地粮食总产量占到中国的半壁江山，在这些地区推行增产粮食的规划是非常重要的。但是农业生产成本的大幅上升、粮价偏低、食品消费增长及加工需求增长、粮食单产提高的空间缩小也都制约着中国农业发展。

　　而且目前这个食品生产体系仍然无法对抗来自病虫害和灾害性天气的不利影响，解决中国的食品问题需要多多探索新的战略。

　　中国土地资源的重要特点就是耕地主要集中在东中部地区，2007年全国耕地面积 18.27亿亩，但是中国还有园地1.77亿亩、林地35.42亿亩、牧草地39.29亿亩，它们主要分布在西部，这里有巨大的开发空间和罕见的农牧价值，应该充分加以利用以彻底改造中国人民的生活方式。有必要大力推行马铃薯和肉类食品的国家发展计划。

　　2.推进马铃薯的国家发展计划。

　　大力种植马铃薯应该是中国粮食战略转型的一个核心，而且应力争将马铃薯作为与我国小麦、大米并列的第三大食品品种，并充分利用马铃薯的生长特点在西部发展种植，由此既可以改变西部农业落后的局面，也不必要从东部地区耕地的紧张中抢占资源。

　　马铃薯俗称土豆、地豆等，原产于南美洲。500年前被西班牙人作为装饰品。由法国人发现其食用价值并大面积种植。马铃薯通过华侨从东南亚一带传入我国已有100多年的历史。目前我国的马铃薯主产区是西南山区、西北、内蒙古和东北地区，其中以西南山区的播种面积最大，约占全国总面积的1/3。

　　马铃薯具有很高的营养价值，鲜薯中所含成分包括淀粉9%～20％、蛋白质 1.5%～2.3％、脂肪0.1%～1.1％、粗纤维0.6%～0.8％。100g马铃薯中所含的营养成分为热量66～113J、钙11～60mg、磷 15～68mg、铁0.4～4.8mg、硫胺素0.03～0.07mg、核黄素0.03～0.11mg、尼克酸0.4～1.1mg。它是比大米、面粉具有更多的优点的食物。马铃薯块茎水分多、脂肪少、单位体积的热量相当低，所含的维生素C是苹果的10倍，B族维生素是苹果的4倍，各种矿物质是苹果的几倍至几十倍不等。马铃薯一般在亩产1330～1650千克的情况下约吸收氮6.65～11.65千克，磷酸2.8～3.3千克和氧化钾9.3～15.3千克。

　　马铃薯能适应多种土壤条件，在我国有巨大的种植空间，应该是中国人理想的第三口粮。倘若中国在西、中部地区增加1亿~2亿亩土地的马铃薯种植，预计每年可增加1.5亿～3亿吨产量，接近2007年全年中国粮食产量50150万吨的 30%~60%，可以又快又好地一举解决中国粮食生产的难题。

　　市场经济是通过市场供给和需求配置资源的完整的商品体系，土地也就成为了中国市场经济体系中最大价值的商品。这个价值的提高就应该刺激中国农民提高开发新型种养植能力的探索，尽量在有限的耕地资源基础上，充分利用好其他未开发尽的地，发展马铃薯的种植计划就是这个改革的完美搭配，而且这个计划可以尽量少用耕地，多用其它农用地。对此，中国1.77亿亩的园地、39.29亿亩的牧草地有很大的回旋余地可以发展马铃薯产业，这样可以最大限度地节约耕地资源，也是马铃薯国家发展计划的光彩之处。因此，商品化是可以更好的推动农业生产和农业探索的。中国是世界的烹调大国，一定可以将马铃薯再造为美仑美奂的食品。

　　3.肉类食品的国家发展计划。

　　2007全年中国水产品产量4737万吨，相当于全国平均每人30~40千克；2007年中国肉类总产量6800万吨，相当于全国平均每人50~60千克，这与中国的实际需求是不相符的。

　　为此应该充分利用中国海域面积约400多万平方公里、牧草地39.29亿亩的有利条件，通过牧草地等生产要素使用权的商品化流转促进肉类食品的生产。

　　三、农村土地使用权转让是建立城乡一体化的社会保障体制的战略基础

　　1.城市化综合症是中国增长面临的基本问题。

　　如何解决18亿亩耕地、4亿亩农村建设用地、3万个建制镇和集镇、300万个村庄、 7.5亿农村人口的富裕成长，已成为中国现代化的核心和不可逾越的主题。伴随着近20年来中国城市化、工业化的高速进程，目前中国城镇人口已达到5.8 亿，城镇化水平超过了45%，这是人类历史上最大的一次集中性的城市化转型，也是当代世界上最壮观的社会变迁。

　　但是根据国家有关部门的预期，按人口城镇化率每年增加1个百分点测算，到2020年还将从农村转移出3亿左右的人口，也就是说在未来12年内中国需要将相当于美国人口的1.5倍的农民从村镇迁移进城市，这既是中国农村社会关系和社会活动的裂散、城市社区的扩大和这个社会科层化重组，也需要城市提供相应的工作机会和社会保障。

　　亿万人口迁移、亿万人员转岗、同时推动亿万人员建立社会保障，这是中国增长面临的一个基本战略问题。没有农村土地使用权造就的巨大财产收益，没有地方政府土地收益的再分配，没有中央政府的财政投入，都将无法完成这次震撼历史的中华民族的社会转型。

　　2.关于建立城乡一体化的社会保障体制。

　　自1880年德国第一个创建了社会保障制度以来，社会福利成为发达国家重要的财政支出，这个支出一般超过了GDP的10％以上。目前发达国家的社会福利一般包括4个方面：为退休和失业提供的收入补贴计划、健康、教育和福利服务。社会福利制度的运转极大地增加了这些国家的社会幸福感和凝聚力。目前美国的社会福利和医疗的财政支出超过了财政预算的30％，为退休和失业提供的收入补贴计划超过了财政预算的10％。

　　因此，实现计划经济到市场经济的过渡，实现土地住房等要素市场商品化的流转，也就意味着要解构传统的计划经济大包干的体制，为此，必须为从计划经济中跃迁出来的人口提供创新的生存方式，必须为因应农村土地使用权商品化的农民解决社会保障。但是，这也不意味着要建立一种养懒尊惰的体制，必须与农民的财产收入和个人贡献结合起来。

　　20多年来已有过亿的失地农民移民进了城，由于相当多的农民劳动技能低，造成了许多地区农民“进无出路，退无保障，钞票用完，集体上访”的无业、无地、无保障的局面。当然许多城市也推出了“一次置换，多换多得，分期受益，自谋职业，终身保障 ”等以土地置换保障的多种新型城镇化道路，但是上海为离土农民建立的“镇保“体制试点，个别地区2007年曾遭遇了支付困难，其根本原因就是农民群体还没有纳入城市社会保障体系。它说明局部构建农民的社会保障体制有非常大的局限性，为此，农民的社保体制构建需要至少考虑四大因素，即：全国的规范性、渐进性的城乡一体性、从农民土地到社保资质的置换性以及历史分期解决的过渡性。

　　比较可行的战略应包括如下要点：

　　其一，在现有的中央和地方的财政关系内加强财政倾斜，支持各城市全面试点建立农村养老保险制度、新型农村合作医疗制度和其他农村社会福利制度，同时在全国范围内完善农民最低生活保障制度。大力推广广东等地已实行的社会统筹与个人账户相结合的农村基本养老保险制度的经验，激励个人养老金账户的多种形式的缴纳。

　　其二，全面推进统筹城乡综合配套改革的试点，逐步改变中国城乡二元结构，建立统筹城乡一体化发展的新体制，加强借鉴重庆、成都等地统筹城乡综合配套改革的试点经验。

　　其三，支持有条件的地区先期实现城乡一体化管理。厦门从2008年7月起已将新型农村合作医疗移交给该市劳动保障部门管理和经办，它标志着一个城乡统筹的全民医保体系已在厦门初步运转。根据《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，应该有效推广深圳等地建立的低缴费、广覆盖、保基本的劳务工医疗保险制度，以及与农民工工资水平相适应的深圳“制度统一好衔接、降低门槛好纳入、实账转移好接收” 的劳务工养老保险制度。推动进城的农民工与城市居民逐步享有平等的权利。

　　其四，逐步确立全国性解决农民社会保障的管理办法，解决中央和地方政府制度性财政投入安排，落实政府配套资金。

　　其五，应该支持地方政府协调解决以农地和农房为基础置换城市房屋、城市户籍、城市最低保障和城市社会保障；支持农民转让宅基地和农房的前提应该先期解决纳入社会保障体系。农民的土地改革造就的主要财产收入应该优先解决自身的社保安排。

　　其六，加快制定全国社会保障统一的发展规划，明确全国区别待遇的社保整体规划，有效推动实现全国统一的社保关系转续，力争10~20年内实现普遍性的全民社会保障体系的运转，同时在有条件的地区逐步缩小农村养老、合作医疗、教育等方面的城乡差距。

　　四、农村土地使用权改革的战略追求：改革应避免重大的利益和社会冲突

　　1.平等权是解决农村问题的重要着力点。

　　2007年10月1日实行的《物权法》将国家、集体、个人的财产平等保护反映了《物权法》的平等精神，同时由于《物权法》根植于我国的社会经济制度的诸多不平等性，其内容也保留了许多不平等性。

　　所有权方面集中区分了国家、集体、个人的所有权属，这种类型化的区分而导致对所有权制度的一般原则规定不够，反映了在国家、集体、个人所有权方面的观念不平等；农村集体土地仅设定土地承包经营权、宅基地使用权两个用益物权，权利设定过于简单，土地承包权、宅基地使用权的抵押、流转限制过多，影响农村商品经济的成长，农村土地使用权不能直接按国家规划从事房地产开发，又限制了农村从城市化中分享的群体利益，以上反映了对农民非国民待遇的不平等。政府征收、征用单位和个人的不动产和动产的根据，即公共利益也限制不够，又反映了政府公权力与民事权利的不平等。也不利于城市房屋拆迁的弱势群体。在处于改革时代的中国没有不平等的《物权法》是不可能的，不平等具有相对性。

　　但是限制农村土地权利、限制农民财产权的流通和对农民物权保护不够等所显现的不平等性，客观要求《物权法》应加大修改补充的深度。

　　在法律面前人人平等是中国《宪法》的基本规则，也是当代中华民族的价值准则。

　　《土地管理法》、《物权法》所反映不平等的制度的渊源基于中国目前实行的城乡分割、分治的二元户籍制度。城乡差别导致了农民在政治、经济上的不平等，彻底提升对涉农物权的确定、利用和保护是中国现代化不可逾越的阶段，是重构城乡社会利益的重大机遇。

　　为此在修改《土地管理法》、《物权法》中应贯彻法律面前人人平等的宪法原则，执行平等的法律保护、平等的法律利益的立法精神，推进平等民事主体在适用法律面前平等的制度安排就完全必要，由此也说明《土地管理法》、《物权法》修法的重要着力所在。

　　2.加强对价值几十万亿元人民币的农村物权认定的紧迫性和法律救济责任。

　　20世纪新自然法学的重要代表人物罗纳德·德沃金（Ronald Dworkin）反复强调：最基本的权利就是受到平等关心与尊重的权利，它包括两个方面，其一是受到平等对待的权利；其二是作为平等的人受到对待的权利。另一位20世纪利益法学的创始人菲力普·赫克（Phicip Von Heck）也提出：利益是法产生的原因，法律是社会中各种利益冲突的表现，是人们对各种冲突的利益进行评价后制定出来的，实际上是利益的安排和平衡。通过《物权法》焕发权利意识薄弱的农民群体的市场经济意识，就是要逐步解决国家对农民公平的国民待遇，正确认识存在着的不平等才能逐步消除不平等。

　　当代中国是世界上最大的平等权试验舞台，也是中华民族建立现代的共和国的制宪基础。但是中国农民的平等权不是恩赐的，应该是中国国民收入再分配的经济成果和政治表现，而且农民的平等权的基础不应该是社会冲突的结果，应该是全社会协商的法律表现，它不是要从政府中获得非分的权利，不是要侵害城市居民的权利，而是要获得它本身的权利，其核心和要害都是土地权利，这个结果不能和平分配，就必然是一个有冲突的社会互动，届时其代价不仅是农民的，而是中华民族的。

　　法律社会学的奠基人利希·尤金认为：法律的中心不在立法，而在社会本身。“统治集团的利益必须和整个联合的利益是一致的，或者至少是和它的大部分成员的利益是一致的。如果不是这样，其他社会成员就不会遵守统治集团所制定出来的规范。”从对农民土地不公平的征收、征用到地方的土地财政，从高房价到农宅的流转，应该形成整个社会对完善《土地管理法》、《物权法》的坚定信心和修法热忱。

　　已有相当多的全国人大常委、人大代表认识到给予农民国民待遇、建立统一的中国土地权交易市场、促进农民宅基地流程和农村土地承包权抵押是中国现代化的必由之路。他们在《土地管理法》、《物权法》等法律修改中的代表提案、审议意见都将推动《土地管理法》、《物权法》等的修改补充工作，并成为农村土地改革的组成部分。

　　根据2004年10月27日十届全国人大常委会第十二次会议修改的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十六条的规定：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”目前十届人大代表的选举中农村按人口每96万人选代表一人，城市按人口每24万人选代表一人。农民代表与城市代表的比例是不相称的，在这个体制之下，城市代表绝对超过农民代表。但是也必然构成了对价值几十万亿元人民币的农村物权认定的紧迫性和法律救济责任。

　　《科学时报》 (2008-10-8 专题)