农村土地使用权改革是打通内需的战略通道

　　武建东

土地改革将再次成为中国改革的战略起点。新华社 图

　　一、集体土地使用权是向广大农村提供巨大的货币流动性和财富利益的触媒

　　面对全球金融危机的格局，生死存亡之道就是中国必须实现从外向经济向构建世界上最大的内需经济体系的转型，目前这个转型的焦点就是中国农村生产力的再造。这就需要将农村问题唱一次主角，就需要全面进入推动城乡一体化的中国城市化时期，也就更需要以集体土地使用权为触媒向广大的农村提供巨大的货币流动性和财富利益，以形成世界上最大的内需市场和内需消费能力。因此，这个触媒通道就是打通国内市场经济的咽喉要道，就是一个必须承载有限市场化利益使命的商品，就一定要成为改革转型的战略前提！

　　而且这个转型战略的优先点是：目前迫切需要想方设法稳定和完善农村土地承包体制的运转,依照商品化原则推动土地承包土地使用权和农村建设用地使用权，包括宅基地使用权的市场化流转。为此，这个改革的整体框架就必然是一个体系性战略，而且以中央文件的形式确立这个战略操作运转最符合改革的效率追求，应该成为改革的第一步，它应该集中解决以下原则问题。

　　其一，确立农地产权改革的原则，例如：土地的承包期可确定为70年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。

　　其二，确定土地等的处置权的政策，例如：在不改变土地用途的前提下，承包经营权人可依法对拥有的土地承包经营权和房屋所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的土地、房屋可依法开发利用。

　　其三，确定土地等的流转原则，例如：在依法、自愿、有偿的前提下，土地承包经营权人可采取多种方式流转土地经营权和房屋所有权。流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变土地用途。集体统一经营管理的土地经营权和房屋所有权的流转，要在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意，收益应纳入农村集体财务管理，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。

　　其四，确定对农村的新的投融资改革的原则，例如：金融机构要开发适合农业特点的信贷产品，拓宽农业融资渠道。完善农业信贷担保方式，健全土地使用权的抵押贷款制度。

　　其五，确定保障收益权的政策，例如：农户承包经营土地的收益，归农户所有。征收集体所有的土地，要依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和房屋的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用。

　　其六，要依法进行土地权利登记，核发全国统一式样的土地权利证书，而且要图、表、册一致，人、地、证相符。

　　在这个基础上，改革的第二步就是可以由国务院统一布置全国的农村土地使用权的改革运转安排，第三步就是不断总结改革经验，同时全面修改有关法规体系。我们预计大约需要五到八年的时间才会取得改革的整体效用。

　　上述改革必将导致统一地权的制度变革和内需爆炸式的活跃，由此土地改革将再次成为中国改革的战略起点，同时也将翻天覆地地改造不平等的城乡二元制的国内分工体制，这应该是中国式的超级大国造化之路！

　　任何国家、任何政党、任何改革者不懂得把握这个改革主题，都将失去历史利益和历史机会，而创造性地开辟其商品化的道路将使中国建立世界最强大的内需经济体系，并实现中国经济体系最重大的历史转型，而且还可以使中国的土地要素价值超越中国领土的界限具有全球化的新的估值水平，这是中国土地价值最大化的必由之路！

　　二、农村土地使用权改革是建立中国内需社会的战略大通道

　　1．农民资产变为资本的重要意义

　　中国与美国、日本、欧洲诸国货币与要素市场商品化之不同在于，中国还不是一个国内生产要素都实现了完整商品化运转的国家，中国的主要生产要素与资产价格还具有不完整商品化运行的品格。因此，中国的广义货币供应量并不是内地整个要素市场的价值反映，构成中国目前资产价格大幅上涨的主要因素就是要素市场的半边流通性质。非商品化生产要素的市场化改革和价格体现是逆转中国经济增长力量的关键。

　　中国目前的货币投放量度是已流通的主要资产体系的价格反映，并非代表中国整个完整的商品价格体系，其中包括尚有大量的农村土地等的生产要素应予流通而没有流通，据此中国就具有重组整个经济体量的特殊能力。

　　面对国际危机局势，中国土地、能源等垄断性资源的改革已势在必行，而且适逢其时，也正是基于此，中国应该有效地平衡货币供应量和要素市场完整商品化的关系。倘若现在开始先期选择200个城市郊区进行农村建设用地和村镇房屋商品化流转试点，将使超过5000万亩的农村建设用地得以流转，将使超过50亿平方米的村镇房屋可以上市交易。它们至少可以吸收现有中国40多万亿广义货币供应量M2余额的30﹪的流动性，届时中国还需要大力提高广义货币供应量M2余额的增速，如果能够整体推进，其扩展经济体系的能力将更加强大。

　　通过农民资产变为资本，中国的内需体系将得到转折性提高。2007年中国社会消费品零售总额89210亿元，比上年增长16.8%。其中城市消费品零售额60411亿元，增长17.2%；县及县以下消费品零售额仅为28799亿元，增长15.8%。2008年1-8月中国社会消费品零售总额为68439.2亿元，虽然比上年同期增长了21.9%，但按地区划分，市县零售总额54292.9亿元，县以下零售仅为14146.3亿元。它说明后者是我国内需经济薄弱的要害之处。中国一天不解决农村市场的消费经济的扩张，中国的内需经济体系就无法良性运转。中国要发展内需经济就必须解决这个问题。

　　2008年初在中国经济体制研究会的年会上，我介绍了以上观点，高尚全会长坚定地表示了支持和肯定。

　　2．解决中国村镇建设的资本积累问题

　　中国农地和农房的商品化必须与大规模的城市化拓展道路结合起来，农民住宅商品化是中国村镇城市化的资本保障，中国城市化的发展又为农民住宅商品化走向更高级的集合性的社区建设提供了重大机遇。欧美主流社会学家早已呼吁，全球化、新兴的通讯技术、快速铁路和公路将使我们所熟悉的城市形式走向解体。美国更有社会学界反复强调19世纪是“大城市时代”；20世纪后半叶是“大郊区时代”。

　　目前内地计有660多个城市；其中直辖市4个，地级市280多个、县级市370多个；800多个市辖区。城镇郊区和结合部的农业人口接近农村人口一半，这个区域的农民住宅大约有100亿平方米左右，本着节能、节材等节约资源的重建原则，这个地带的宅基地至少可以改增建300亿平方米以上的新建住房，这是以存量地权资源解决城市需要不可多得的拿手本钱，具有承载城市和农村移民迁移的巨大生存体量，应走世界先进的不动产业的发展模式。

　　这个改革将直接推动城市资本与村镇建设的整体互动，其现实意义就是一举解决中国村镇建设的资本积累问题，解决中国城市化的运转模式问题，这种以市带村的资本流运转是中国现代化最理想的扩张。

　　构建大郊区时代是中国现代社会都市化、村镇化两元体制协同反应的历史转型；是构建新型中国消费社会的最经济的新型生存空间和发展模式；也是中国社会的历史稳定器，它必将包容海纳整个中国社会不同资本、不同利益阶层的创富要求和生活开拓。为此大郊区时代将为农民创造中国现代化的最重要的转变机会，农民应该成为集团性的投资者并享有从村镇到社区的创富机会，其中发达地区的农民应该探索村集体分解为村镇行政和村镇股份公司的重大试验，以期将农民的成员权从政商合一的村集中解放出来，更加彰显其利益。

　　为此优先解禁城市郊区的100亿农宅的农村建设用地入市就成为扭转不公平的中国房地产市场的历史枢纽，为此，不但应该加速立法解禁有条件地区的城镇消费者直接购买农宅的简单交易方式；而且更应该支持城镇消费者个别或集体拥有农村建设用地，包括宅基地的农户、农民联合体进行房屋的联合新建、翻建、扩建等更高级形态的合作，以期使农村建设用地，包括宅基地得到更大限度、更高层次的资源利用。

　　这个改革的实质就是以中国农民拥有的土地物权，解决中国农村的社会保障、居住保障、土地财富利益分配问题，分区域有效地实现农村市场经济的转型。

　　3．打通农村不动产体系融资渠道的战略前景

　　目前全国过百亿平方米的村镇房屋、配组上近4亿亩的集体建设用地，以及18.27亿亩的耕地、1.77亿亩的园地、35.42亿亩的林地和39.29亿亩牧草地，其价值至少超过百万亿以上人民币的市值，通过抵押、担保等路径打通这个不动产体系的融资渠道，至少会有五六万亿人民币的信贷需求，倘若直接进入消费品市场，理论上会每年增加近十万亿规模的内需能力。它将极大地促进粮油、肉禽蛋、服装、汽车、日用品、文化办公用品、通讯器材、家用电器和音像器材、建筑及装潢材料、家具、金银珠宝的社会直接消费。我们估计，倘若大胆改革，一年左右的时间就可以提高县及县以下消费品零售额增加1万亿人民币以上，这个内需体系的打开将保证中国经济进入中国历史上最巅峰的水平。

　　三、农村土地使用权转让是建立城乡一体化的社会保障体制的战略基础

　　1.城市化综合症是中国增长面临的基本问题

　　如何解决18亿亩耕地、4亿亩农村建设用地、3万个建制镇和集镇、300万个村庄、7.5亿农村人口的富裕成长，已成为中国现代化的核心和不可逾越的主题。伴随着近20年来中国城市化、工业化的高速进程，目前中国城镇人口已达到5.8亿，城镇化水平超过了45%，这是人类历史上最大的一次集中性的城市化转型，也是当代世界上最壮观的社会变迁。

　　但是根据国家有关部门的预期，按人口城镇化率每年增加1个百分点测算，到2020年还将从农村转移出3亿左右的人口，也就是说在未来12年内中国需要将相当于美国人口一倍半的农民从村镇迁移进城市，这既是中国农村社会关系和社会活动的裂散、城市社区的扩大和这个社会科层化重组，也需要城市提供相应的工作机会和社会保障。

　　亿万人口迁移、亿万人员转岗、同时推动亿万人员建立社会保障，这是中国增长面临的一个基本战略问题。没有农村土地使用权造就的巨大财产收益，没有地方政府土地收益的再分配，没有中央政府的财政投入，都将无法完成这次震撼历史的中华民族的社会转型。

　　2.关于建立城乡一体化的社会保障体制

　　二十多年来已有过亿的失地农民移民进了城，由于相当多的农民劳动技能低，造成了许多地区农民“进无出路，退无保障，钞票用完，集体上访”的无业、无地、无保障的局面。当然许多城市也推出了“一次置换，多换多得，分期受益，自谋职业，终身保障”等以土地置换保障的多种新型城镇化道路，但是上海为离土农民建立的“镇保”体制试点，个别地区2007年曾遭遇了支付困难，其根本原因就是农民群体还没有纳入城市社会保障体系。它说明局部构建农民的社会保障体制有非常大的局限性，为此，农民的社保体制构建需要至少考虑四大因素，即全国的规范性、渐进性的城乡一体性，从农民土地到社保资质的置换性以及历史分期解决的过渡性。

　　比较可行的战略应包括如下要点：其一，在现有的中央和地方的财政关系内，加强财政倾斜，支持各城市全面试点建立农村养老保险制度、新型农村合作医疗制度和其他农村社会福利制度，同时在全国范围内完善农民最低生活保障制度。大力推广广东等地已实行的社会统筹与个人账户相结合的农村基本养老保险制度的经验，激励个人养老金账户的多种形式的缴纳。其二，全面推进统筹城乡综合配套改革的试点，逐步改变中国城乡二元结构，建立统筹城乡一体化发展的新体制，加强借鉴重庆、成都等地统筹城乡综合配套改革的试点经验。其三，支持有条件的地区先期实现城乡一体化管理，厦门从2008年7月起已将新型农村合作医疗移交给该市劳动保障部门管理和经办，它标志着一个城乡统筹的全民医保体系已在厦门初步运转。根据《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，应该有效推广深圳等地建立的低缴费、广覆盖、保基本的劳务工医疗保险制度，以及与农民工工资水平相适应的深圳“制度统一好衔接、降低门槛好纳入、实账转移好接收”的劳务工养老保险制度。推动进城的农民工与城市居民逐步享有平等的权利。其四，逐步确立全国性解决农民社会保障的管理办法，解决中央和地方政府制度性财政投入安排，落实政府配套资金。其五，应该支持地方政府协调解决以农地和农房为基础置换城市房屋、城市户籍、城市最低保障和城市社会保障；支持农民转让宅基地和农房的前提应该先期解决纳入社会保障体系。农民的土地改革造就的主要财产收入应该优先解决自身的社保安排。其六，加快制定全国社会保障统一的发展规划，明确全国区别待遇的社保整体规划，有效推动实现全国统一的社保关系转续，力争10-20年内实现普遍性的全民社会保障体系的运转，同时在有条件的地区逐步缩小农村养老、合作医疗、教育等方面的城乡差。

　　四、农村土地使用权商品化改革可以促使中国最大限度地开发土地的种养植潜力，减少耕地浪费

　　1.土地资源与粮食

　　2007年中国粮食种植面积已达到10553万公顷，比上年增加70万公顷；；油料种植面积1094万公顷，减少60万公顷；糖料种植面积167万公顷，增加10万公顷。2007全年粮食产量50150万吨，比上年增加350万吨，增产0.7%，其中，夏粮产量11534万吨，增产1.3%；早稻产量3196万吨，增产0.3%；秋粮产量35420万吨，增产0.6%。

　　然而中国的主要副食品生产仍然是脆弱的，2007年油料产量2461万吨，减产4.2%；烤烟产量239万吨，减产3.9%；肉类总产量6800万吨，比上年减少3.5%。其中，猪肉减少9.2%，牛、羊肉分别增长6.1%和5.8%。以上这些基础性产品产量的减少直接导致了通货膨胀，持续下去还会影响中国社会的稳定，也会影响整个宏观经济的运行。

　　虽然2008年中国夏粮实现连续五年的增产，2008年夏粮总产量达到2408亿斤，比上年增加61亿斤，增长2.6%；夏粮单产再创历史新高，亩产299.5公斤，增加7.2公斤，增长2.5%；小麦优质率进一步提高，达到63.2%。目前吉林、河南、黑龙江三地粮食总产量占到中国的半壁江山，在这些地区推行增产粮食的规划是非常重要的。但是农业生产成本的大幅上升、粮价偏低、食品消费增长及加工需求增长、粮食单产提高的空间缩小也都制约着中国农业发展。

　　而且目前这个食品生产体系仍然无法对抗来自病虫害和灾害性天气的不利影响，解决中国的食品问题需要多多探索新的战略。

　　中国土地资源的重要特点就是耕地主要集中在东中部地区，2007年全国耕地面积18.27亿亩，但是中国还有园地1.77亿亩，林地35.42亿亩，牧草地39.29亿亩，他们主要分布在西部，这里有巨大的开发空间和罕见的农牧价值，应该充分加以利用以彻底改造中国人民的生活方式。有必要大力推行马铃薯和肉类食品的国家发展计划。

　　2.实施第三口粮计划

　　大力种植马铃薯应该是中国粮食战略转型的一个核心，而且应力争将马铃薯作为我国与小麦、大米并列的第三大食品品种，并充分利用马铃薯的生长特点在西部发展种植，由此既可改变西部农业落后的局面，也不必从东部地区耕地的紧张中抢占资源。

　　马铃薯俗称土豆、地豆等，原产于南美洲，500年前被西班牙人作为装饰品。由法国人发现其食用价值并大面积种植。马铃薯通过华侨从东南亚一带传入我国已有一百多年的历史。目前主要在我国的中国马铃薯的主产区是西南山区、西北、内蒙古和东北地区，其中以西南山区的播种面积最大，约占全国总面积的1/3。

　　马铃薯具有很高营养价值，鲜薯中所含成分包括：淀粉9～20％，蛋白质1.5～2.3％，脂肪0.1～1.1％，粗纤维0.6～0.8％。100g马铃薯中所含的营养成分：热量66～113J，钙11～60mg，磷15～68mg，铁0.4～4.8mg，硫胺素0.03～0.07mg，核黄素0.03～0.11mg，尼克酸0.4～1.1mg。它是比大米、面粉具有更多的优点的食物。马铃薯块茎水分多、脂肪少、单位体积的热量相当低，所含的维生素C是苹果的10倍，B族维生素是苹果的4倍，各种矿物质是苹果的几倍至几十倍不等。马铃薯一般在亩产1330～1650千克的情况下约吸收氮6.65～11.65千克、磷酸2.8～3.3千克和氧化钾9.3～15.3千克。

　　马铃薯能适应多种土壤条件，在我国有巨大的种植空间，应该是中国人理想的第三口粮。倘若中国在西、中部等地区增加1亿-2亿亩土地的马铃薯种植，预计每年可增加1.5亿-3亿吨产量，而且多多益善，预计每年可达到1.5亿-3亿吨马铃薯产量，可能会接近2007全年中国粮食产量50150万吨的30﹪以上，可以又快又好地一举解决中国粮食生产的难题。

　　市场经济是通过市场供给和需求配置资源的完整的商品体系，土地也就成为了中国市场经济体系中最大价值的商品。这个价值的提高就应该刺激中国农民提高开发新型种养植能力的探索，减少使用耕地，多利用其他未开发尽的农地资源，发展马铃薯的种植计划就是这个改革的完美搭配，而且这个计划可以尽量少用耕地，多用其他农用地。对此，中国1.77亿亩的园地、39.29亿亩的牧草地有很大的回旋余地可以发展马铃薯产业，这样可以最大限度地节约耕地资源，也是马铃薯国家发展计划的光彩之处。因此，商品化是可以更好的推动农业生产和农业探索的。中国是世界的烹调大国，一定可以将马铃薯再造为美仑美奂的食品。

　　伴随着农民利益目标的变化，必须建立新的体系以维持经济的良性运转，其中稳定的农副产品供应可依赖如下办法解决，即：推行流程化的大规模农产品的工业化生产并与农户生产体系有机结合，提高农业劳动效率和推广大规模生产，改造中国农业的生产方式和农民生活方式；以马铃薯、肉类产品、海洋养殖的生产提高改变中国的膳食结构；加大国家对农业支持保护力度，建立成熟化的国内分工体系并对这个体系适度的减免税务、直接补贴；建立海外基地和有效的国际分工分解中国的食品供应，坚持立足国内实现食品基本自给的需求管理，实现从解决十几亿人口吃饭问题到安全营养吃好的转型等等。

　　中国农村全面参与城市化、工业化的时代已经到来，城市化的简单性扩张性路线必须转型，以集体土地使用权的改革为基础，迫切需要实现以国护农、以市带农的城市化改革机制，逐步实现农村要素市场的商品化，统筹城乡经济社会环境的一体化发展，再造中国农村的社会生产力。这个改革客观的结果可能是一个高增长和温和性通胀的局面，但是，经过努力也可能实现高增长和较低通胀的局面。

　　3.肉类食品的国家发展计划

　　2007全年中国水产品产量4737万吨，相当于全国平均每人30-40千克；2007年中国肉类总产量6800万吨，相当于全国平均每人50-60千克，这与中国的实际需求是不相符的。

　　为此应该充分利用中国海域面积约400多万平方公里，牧草地39.29亿亩的有利条件，通过牧草地等生产要素使用权的商品化流转促进肉类食品的生产。

　　五、农村土地使用权改革的战略追求：改革应避免重大的利益和社会冲突

　　加强对价值几十万亿人民币的农村物权认定的紧迫性和法律救济责任

　　20世纪新自然法学的重要代表人物罗纳德·德沃金（RonaldDworkin）反复强调：最基本的权利就是受到平等关心与尊重的权利，它包括两个方面，其一是受到平等对待的权利；其二是作为平等的人受到对待的权利。另一位20世纪利益法学的创始人菲力普·赫克（PhicipVonHeck）也提出：利益是法产生的原因，法律是社会中各种利益冲突的表现，是人们对各种冲突的利益进行评价后制定出来的，实际上是利益的安排和平衡。通过物权法焕发权利意识薄弱的农民群体的市场经济意识，就是要逐步解决国家对农民公平的国民待遇，正确认识存在着的不平等，才能逐步消除不平等。

　　当代中国是世界上最大的平等权实验舞台，也是中华民族建立现代的共和国的制宪基础，但是中国农民的平等权不是恩赐的，应该是中国国民收入再分配的经济成果和政治表现，而且农民的平等权的基础不应该是社会冲突的结果，应该是全社会协商的法律表现，它不是要从政府中获得非分的权利，不是要侵害城市居民的权利，而是要获得它本身的权利，其核心和要害都是土地权利，这个结果不能和平分配，就必然是一个有冲突的社会互动，届时其代价不仅是农民要付出的，而且也是中华民族要承受的。

　　法律社会学的奠基人利希·尤金认为：法律的中心不在立法，而在社会本身。“统治集团的利益必须是和整个联合的利益是一致的，或者至少是和它的大部分成员的利益是一致的。如果不是这样，其他社会成员就不会遵守统治集团所制定出来的规范。”从对农民土地不公平的征收、征用到地方的土地财政，从高房价到农宅的流转，应该形成整个社会对完善《土地管理法》、《物权法》的坚定信心和修法热忱。

　　根据2004年10月27日十届全国人大常委会第十二次会议修改的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十六条的规定：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”目前十届人大代表的选举农村按人口每96万人选代表人，城市按人口每24万人选代表1人。农民代表与城市代表的比例是不相称的，在这个体制之下，城市代表绝对超过农民代表。但是也必然构成了对价值几十万亿人民币的农村物权认定的紧迫性和法律救济责任。

　　经略好有限的土地资源是中华民族发展的基本底线

　　与100多年前的清朝末年相比，当代中国的耕地增加了一倍多，这是新中国最了不起的战略成就之一。然而，一个民族的伟大不在她与开发了多少土地，实际上这是任何一个民族经过努力都可以办到的，而在于她能否最大限度地合理利用这个土地资源。技术创新、金融体系等方面中国都可以后来居上的方式赶超先进国家，唯独经略土地中国必须创造性的保持世界领先地位，这是维持中华民族发展的基本底线，也是中国人民生产力的基础。

　　（作者系《中国改革》杂志学术顾问，Email：bebobe@163.com）