专访原国家体改委副主任：垄断行业市场化改革不能延缓-搜狐财经

　　汪时锋

　　就在30年前，党的十一届三中全会公报指出：“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权。”

　　中国的国有企业改革从那时起逐渐破题。

1979年，首都钢铁公司、天津自行车厂、上海柴油机厂等八家大型国有企业率先扩大企业自主权的实验，中国由是开始了企业改革的实质摸索。

　　在此后的20多年时间内，国有企业的改革方式不仅包括自上而下积极地“定调再实验”，更多则是自下而上不断地“尝错再获准”。

　　由于国有企业改革背后有着种种利益纠葛，需要不断的利益博弈，所以每一步改革历程都异常艰难。在改革初期，民营企业和外资企业的迅猛发展已经给了国有企业强大的竞争压力，但政府僵硬地对国有企业管理权实施或收或放的政策，让国有企业一直陷入“一抓就死、一放就乱”的窘境。有鉴于此，国家当时必须找到一些盘活国有企业的根本路径，但最能激发企业活力的路径往往产生于地方。

　　1993年，时任山东省诸城市委书记的陈光在“以明晰产权为突破口，以股份合作制为主要形式，多种形式推进企业改革”的思路下参照试点经验对全市的272家国有企业进行改制，成为国内国有企业产权改革的突破。也是在这一年前后，“抓住少数、放活多数”的产权改革思路开始渐渐萌芽。

　　从1993年之后，国有企业改革的主线正逐步由扩大自主权转向产权改革。

　　从上世纪80年代至2003年近20年间，国家体改委和其后的国务院体改办是国有企业改革规划的主要设计者和改革实施的主要承担者之一。

　　国务院体改委和其后的国务院体改办是一个相当特殊的机构，因为它被赋予了理论创新、设计改革总体方案、协调各方利益、组织试点四大职能，一直是当时改革决策的中心。同时，这个机构还被赋予了对关系重大的深层次和全局性问题进行超前研究的使命，一些改革思想的萌芽也诞生于这里。

　　正是在1993年末，邵秉仁从锦州市委书记任上入京，先是担任国家体制改革委员会秘书长，随后即历任国家体改委党组成员、副主任，国务院经济体制改革办公室党组成员、副主任，参与了一系列国有企业改革战略和规划的设计。

　　调研、总结、建言一直是邵秉仁这9年工作的核心。当年，为了探求国有企业改革的道路，采撷地方上改革的先进经验，他曾亲自到山东诸城、广东顺德开展有关国有中小企业的调研。

　　2003年，邵秉仁将其对创建国有资产管理新体制的思考整理成书。在他的设想中，国有资产管理体制应该是政府为出资人、国有资产管理机构为行使出资人职能的专门机构、大型集团公司、投资公司、资产管理公司、控股公司、金融资产管理公司为营运机构的有机整体。

　　邵秉仁在国企改革、农业和农村改革、区域和城镇化、流通体制改革等多个方面的经验，对拓展未来改革的思路都提供了一种可贵的思考。

　　2002年末，邵秉仁离开国务院体改办，就任新组建的国家电监会副主席、党组副书记，着手推进电力的市场化改革。2006年，邵秉仁由电监会离任，出任全国政协人口资源环境委员会副主任。邵秉仁对《第一财经日报》介绍说，他正在着手调研长江上游水电开发对环境和资源的影响。

　　改革就是利益格局的变化

　　《第一财经日报》：您认为我们能从过去的改革开放实践中获取哪些经验？

　　邵秉仁：作为一个曾在地方长期工作的同志，我有幸在原国家体改委和国务院体改办工作了9年的时间。体改委和体改办是党和政府的重要参谋、智囊部门，为我国的经济体制改革做了大量卓有成效的工作，做出了历史性的贡献。我能在其中工作，参与许多重大改革方案的设计，亲历改革开放的伟大实践，是一生中最难以忘怀的。

　　如果说改革的前期是起步和破题，从1993年到2003年的十年时间，则是改革的关键时期。我感觉，中国改革有三条经验必须得到很好的借鉴和继承。

　　第一，解放思想一定要放在第一位。回想当时社会主义市场体制框架的建立以及市场经济概念的提出，每一步都是不断解放思想的过程。市场体制确立的过程就是一个解放思想的过程，而每走一步在党内和社会各界引发十分激烈的争论。

　　当时，改革的第一步就是在农村实施家庭联产承包责任制，实际是改变了土地使用权。改革一下子就调动了农民的生产积极性，从而解决了长期困扰中国发展的一大障碍。

　　当前，土地制度问题再次成为改革的难题之一。我国现有的土地制度实际上是把土地使用权作为农民的社会保障来源，将农民捆在了土地上，限制了劳动力要素的流动和农业生产的集约化经营，并固化了城乡的二元隔阂。如果将土地逐步真正物权化，给予农民完整的使用权和处置权，同时政府为失地农民提供就业和社会保障，就可以解决现有的土地问题。这么大的改革动作没有解放思想和财力作保障是不行的。非常可喜的是十七届三中全会在这方面迈出了重大步骤。

　　我们纪念改革开放30年，还要继续解放思想。解放思想没有止境，它是一个永恒的过程。不管任何时候，都需要不断解放思想。

　　第二，改革应循序渐进，在方法上综合配套。改革就是利益格局的变化。改革到一定程度以后，牵一发而动全局。任何一项改革措施的出台，都要改变其他方面的利益。如果操作不当，就会出现社会动荡。

　　正因为改革任务的艰巨繁重，我们相信，只有渐进式改革才是唯一正确的改革道路。渐进式改革模式可以避免社会震动过大，可以较好处理改革、发展和稳定的关系，是中国改革最基本的经验，也是中国改革成功的关键所在。

　　俄罗斯的经济学家中曾经有过雄心勃勃的沙姆索罗夫“500天计划”，试图以500天的详尽计划就完成改革，这完全低估了改革的困难。

　　从中国传统文化和人们的价值观的角度来看，渐进式改革也符合儒家文化的核心，即中和、平衡、和谐的要求，所以中国的改革更适应用循序渐进的方式来完成。

　　在渐进式的改革中，一定要采取综合配套、试点先行的方法。这就是小平同志所强调的“摸着石头过河”，也是我们实践经验所在。

　　第三，改革是不断完善的过程，没有止境，不能试图毕其功于一役。随着时间、地点、环境各个方面的变化，即使是成功的改革对体制的适应性也并非一劳永逸。

　　社会主义市场经济框架涵盖了作为市场主体的企业改革和作为政府职能的社会保障体制以及政府行政管理改革等。上述领域的改革雏形已经基本建立，但改革还停留在框架建设阶段，比如社会保障制度中的医疗卫生制度，直到现在还没有提出可行的、完善的方案。

　　因此，不能说改革已经完成了基本任务。目前只是构建出了社会主义市场经济的基本框架，下一步就应该不断地沿着这个框架充实和完善。

　　仍需一个改革的综合部门

　　《第一财经日报》：改革需要不断突破既有的利益格局，改革也需要兼顾国民经济各方面的发展要求，在您看来，我们应该如何保证改革做到统筹规划？

　　邵秉仁：继续推进改革，需要建立一个承担综合配套改革的部门，或者使现有部门真正承担起综合改革的职能。

　　曾经的国家体改委就是一个改革的综合部门，不仅要向国务院提出改革方案的整体构想，而且还会按年度制定当年改革规划以及跨年度改革计划，编辑《中国改革年鉴》，客观记录当年改革历程，科学分析改革形势，冷静分析改革当中面临的矛盾和问题，理性提出改革建言。缺乏这样一个综合部门，国家就不能通盘考虑改革的全局。

　　虽然国家体改委在撤销后其职能并入了发改委，但发改委现有的职能则更偏重于经济项目审批和发展规划。大部分应当统筹考虑的改革规划被分散到国务院所属各职能部门。

　　改革规划应当统筹考虑经济发展和社会稳定。政府一旦制定出改革规划，企业就要遵照规划采取市场化的方式运作。但我国现有的一些经济发展规划，其实是按照既定的经济增长目标去反推安排项目，使规划失去了前瞻性、统筹性的功能，更不包括体制上的改革规划。

　　从改革的经验上总结，现在仍然需要一个改革的综合部门替党中央、国务院考虑长远改革发展的战略问题，能够制定跨部门的全局性改革规划。

　　部门利益一旦形成并固化，对国家的科学决策会有影响。现在的问题是利益格局越来越固化。从历史上看，当改革遇到困难时，需要魄力强力推行，需要审时度势、不失时机，看准了就干。肯定有不同的声音，但闯过去就好。

　　垄断行业改革任重道远

　　《第一财经日报》:企业是社会主义市场经济的主体，但目前我国在国有企业改革和垄断行业市场化改革上都遇到了阻力。在未来的改革中应如何解决现有的国有企业和垄断改革问题？

　　邵秉仁：我国垄断行业的改革任重道远。我国所谓的垄断实际是行政性垄断，基本是政府赋予某个企业在行业中占有绝对的资源优势，与微软那样通过市场竞争形成的竞争性垄断不同。

　　这几年我国行政性垄断改革应该说有所进步，比如说民航已经形成了三家主要航空公司竞争的局面，电信已经形成了中国电信、移动、联通等多家竞争局面，电力也基本实现了“厂网分开”。但这仅仅是第一步，离充分竞争的目标还差得很远。如铁路部门仍然没有政企分开。

　　垄断行业的改革有一个难点，即涉及到对若干国民经济命脉产业的控制。对这些行业，国家应该控制，但是对如何控制、采取什么样的治理结构利于实现国家的控制认识不一。

　　我们所谓的控制，不等于直接控制、直接管理，国家可以通过资本手段、市场手段，用少量的国有资本去掌握更大的社会资本，从而实现国家的控制意图。

　　同时，国家对于垄断行业的控制也不必完全借助国有企业。在国外，很多基础设施包括军事工业并不是都由国有企业直接控制的。

　　另外，不能因企业处于国民经济基础行业而延缓其市场化改革。如果垄断造成了国家的效率损失就应该改革，铁路行业就是最明显的例子。

　　当时，我们设计了国有资产管理体制，其中规定国资委的主要职能应该是履行出资人职能，当运营国有资产的“老板”，而不是像现在这样当直接管理企业的“婆婆”。目前国资委的管理架构，还是把国有资产管理当作国有企业管理，延续计划经济条件下对企业的管理办法。

　　国家需要控制战略能源、通讯、重要的交通行业等领域，但如果理论上对如何控制没有讲清，实际操作上又把所有者的职能和管理者的职能混淆，就不可能推进垄断行业改革。

　　国家控制垄断行业有两个目的，一个是掌握国民经济命脉，另一个就是要履行政府对于社会的公共职能。但哪些公共职能需要企业履行应该科学界定。

　　比如，国家要控制石油、电力等重要能源产品价格，企业因国家定价造成的盈亏就应由国家承担，而不是推给企业。

　　但同时垄断企业又是市场经济条件下的独立主体，其盈利目标和履行公共职能的目标不完全一致。在不一致的时候，政府需要理清企业应以哪项目标为主。

　　例如，国资委每年为国有垄断企业下达经营指标，而且层层加码，这使得企业以盈利而不是履行公共职能为主要目标；而一旦企业出现亏损，企业则又以履行公共职能为由要求政府补贴。

　　我们需要认识到，财政是公共财政，不能对某一个企业随意补贴，所以国家对垄断企业的职能和目标一定要界定清晰。一旦两个目标混淆，企业就会直接侵占公众的利益。

　　另一方面，我国的垄断企业在相关行业处于垄断地位，形成了政府与企业一对一的谈判局面，也侵蚀了政府在相关行业的话语权。我国电力行业市场化难以继续推行的原因之一就是电网依然基本保持输、配、供的独家垄断。

　　《第一财经日报》：垄断企业依凭国家权力获得的垄断收入增强了上述企业对国民经济的控制力，同时资源在垄断行业过于集中有可能导致资源配置和收入分配缺乏效率，这些如何在未来的改革中加以解决？

　　邵秉仁：关键是继续推进垄断行业的改革，尤其是股权结构和收入分配的改革。垄断企业凭借行政性垄断获得的收入按理应该属于国家。当前，垄断企业和行业内其他竞争性企业收入差距大。另外，垄断企业内部年薪和隐性职位消费共存，使得垄断企业自身管理人员和普通员工收入差距又进一步拉大。

　　当年党中央和国务院曾交办我们开展国有企业收入分配研究，我们到一家国有银行做了实地调研。当时国家给该行的工资总额计划指标为53亿元，但该行一年发放了108个亿，已经超过了原计划的一倍，现在垄断企业的超分配比那时候还要严重。2001年我们曾就垄断企业收入分配问题做了一次专题汇报，但因改革难度过大而搁置。

　　当前，部分企业要求薪资国际化，但国有企业的收入显然不能盲目攀比外资企业。一方面国有身份和外资企业的私募股份制身份完全不同，另一方面外资企业的垄断利润是来源于市场竞争，而我们一些企业的垄断利润则是行政赋予，垄断企业所有利润都应该属于国家，不能由企业随意分配。

　　资本主义发达国家也有国有企业，例如法国的国有企业比重就比较高。但这些国家是按照公务员待遇来管理国有企业职工的，而我国的国有企业则是一边享受市场化的薪酬，一边又享有行政级别和社会地位。

　　当前的垄断行业已经形成了固定的利益格局，而且垄断企业找出各种理由跟政府谈判，改革难度进一步增大。

　　当年为了帮助企业脱困，我们取消了国有企业利润上缴财政的制度，现在这个制度应该逐步恢复。垄断企业的收入分配格局应该完全由国家决定，类似于特别收益税等办法则属于过渡性质的措施。

　　《第一财经日报》：具体到电力行业的改革，去年的改革解决了“厂网分开”的遗留问题，对于既定的主辅分离、输配分开、农电体制改革等问题应该如何加快进度完成？

　　邵秉仁：首先要明确改革的方向不能动摇。其次要按既定的政策目标扎实地推进。2002年以来，尽管成功地实施了“厂网分开”，但当时提出的主辅分开、输配分开、农电体制改革等改革任务在最近几年基本处于停滞状态。国务院2002年五号文件中提出的“厂网分开”遗留工作在去年才逐步解决。之所以改革停滞，主要是缺乏改革的意愿和决心。再次，要推进能源价格改革，使要素真正市场化。目前“计划电，市场煤”的局面再也不能持续下去了，这是深化电力体制改革非常重要的一环。

　　目前遗留的电力改革任务，应该说改革思路是基本明确的，关键是改革决心，在于下一步的推进和落实，以及对推进、落实的监督。