30年财政改革路径:从“分灶吃饭”到“分税制”

　　30年财政改革路径:从“分灶吃饭”到“分税制”

　　——访财政部财政科学研究所所长贾康

　　中国改革开放30年■本报记者 袁名富 江宜航

　　中国经济新闻网讯:不久前，财政部有关负责人称，2008年全国财政收入有望突破6万亿元人民币。

　　中国改革开放三十年之际，也是中国财政改革三十年之时。中国经济时报记者专访了国内财税领域权威专家、财政部财政科学研究所所长贾康。

　　对于整个三十年的体制改革，贾康表示，我国采取了在探索中渐进的方式，实践证明，这种方式是有利于国家转轨的，是应该得到肯定的。

　　“当然也有伴随渐进改革产生的一系列争论和特殊难题。”贾康告诉记者，从现在的实际情况看，渐进式改革已经走到了关键时刻，几乎任何推进和深化的举措，都会造成“牵一发而动全身”的胶着状态，在中国，那种部分人受益而没有人受损的“帕累托改进”式的改革空间，可以说已经用尽。在各种既得利益集团已相对清晰地形成的新格局之下，现在任何一项改革措施，都必然碰到触动既得利益的敏感问题和困难问题。

　　财政改革的路径选择

　　在改革初期，财政上主要采取了以下措施:从1978年底开始，对国营企业试行企业基金办法、利润留成办法和盈亏包干办法；从1979年起，对农垦企业实行财务包干办法；从1979年起，对基本建设单位进行由财政拨款改为贷款的试点；从1980年起，国家对省、市、自治区实行“划分收支、分级包干”的“分灶吃饭”财政体制；从1980年起，对文教科学卫生事业单位、农业事业单位和行政机关试行预算包干办法；从1980年起，对少数城市和少数企业进行利改税的试点和税收制度上一些其他改革的试点。

　　贾康认为，在以上改革举措中，最具重要性和代表性的，是财政预算管理体制的“分灶吃饭”。

　　1979年4月，中央经济工作会议正式提出对国民经济进行“调整、改革、整顿、提高”的八字方针。其后筹划、启动了“分灶吃饭”的财政分权改革。

　　贾康告诉记者，财政改革推进到“分灶吃饭”有着时代背景。

　　在农村改革、建立经济特区等微观层面与局部区域改革得以启动的同时，决策层在宏观层面上选择财政制度改革作为中国经济体制改革的突破口，是由于高度集中的财政体制“统收统支”了大部分资源，并且分配权主要集中在中央政府，因此，在以原计划体制继续维持整个社会再生产的同时，宏观上渐进改革的初始路径就是通过分配权力下放来调动地方和微观主体的积极性，以促进经济发展和打开后续多方面改革的渐进空间。

　　国务院于1980年2月颁发了《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，从1980年起实行财政管理体制改革。经过一定的前期准备，1994年，中国实行“分税制”财政体制改革。

　　贾康表示，在财政改革路径的选择上，以“分灶吃饭”的方式开启财政分配关系改革，并最终推进到“分税制”。

　　分税制是必然选择

　　贾康认为，1994年实行的“分税制”财政体制改革，体现了按照市场经济要求进行从“行政性分权”转为“经济性分权”的根本性变革。多年来的改革探索和运行实践证明，为了建立社会主义市场经济新体制，与之配套的财政体制必然要选择以分税制为基础的分级财政，除此之外，别无它途。

　　“这次改革集中解决改革开放前15年中由于在‘条块分割’、行政隶属关系控制体系内‘放权让利’所导致的财政实力过弱、财政体制关系紊乱、中央财政调控能力严重不足等问题，关键内容是以构建分税分级财政体制来正确处理政府与企业、中央与地方两大基本关系，为适应市场经济客观要求的财政职能转轨和正确处理政府与市场关系的全局性深化改革奠定基础。”贾康说。

　　1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，新体制从1994年1月1日起在全国施行。

　　“在此次改革中，梳理了三个重要方面的关系。”他表示，一是划分了中央财政与地方财政的税收，根据事权和财权相结合的原则，将维护国家利益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税，把同经济发展直接相关的税种划分为中央与地方共享税，将适合地方征管的税种划分为地方税，并充实地方税种，增加地方收入；二是根据财权与事权相统一的原则，在支出范围上对中央财政与地方财政支出作了划分；三是根据具体情况，确定了中央财政对地方税收返还额。

　　同时，国务院还推行了一系列配套改革，主要包括:改革国有企业利润分配制度；同步进行税收管理体制改革，建立以增值税为主体的流转税体系，统一企业所得税制；改进预算编制办法，硬化预算约束；建立适应分税制需要的国库体系和转移支付制度；妥善处理减免税政策问题。

　　贾康表示，1994年以后，根据分税制运行情况和宏观调控的需要，对中央与地方收入划分又做了一系列调整。

　　在中央对省实行分税制后，各地也比照中央对省的分税制框架，试行省以下分税制，力求按税种划分各级政府的收入范围，省级财政调控力度有所增强。与此同时，初步建立了相对规范的省以下转移支付制度，规模也逐年扩大。

　　但是，在分税制改革推行的整个过程中，中央和地方层级高端（省、市）在全部财力中所占比重上升，而县乡财政困难问题却在“事权重心下移、财权重心上移”过程之中凸显出来，欠发达地区的财政困难更为突出。

　　“基层财政的困难一度未能得到有效缓解，省级政府财力集中度高而转移支付力度不足，省级以下纵向财力差距过大。”贾康认为，“其基本原因在于，1994年之后，由于多种原因，省以下体制在分税制方向上并没有取得实质性的进展，直到目前，总体上可以说我国省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道，在现行财政分配关系中出现的矛盾和困难（特别是基层财政困难）的原因，恰恰在于分税制没有得到真正贯彻落实。一句话，随‘事权重心下移、财权重心上移’而来的基层困难和问题，是在省以下各级财政的体制过渡中，没有能够真正进入分税制轨道而使得在实际生活中讨价还价、复杂易变、五花八门、很不规范的‘分成制’、‘包干制’等的负面作用累积、凝固和放大造成的。”

　　最后，贾康强调，1994年分税制财政体制改革，是中国改革开放之后财政体制的一次具有里程碑意义的重大改革。实行分税制，在“经济性分权”框架下超越了“行政性分权”的局限，调动了各级地方政府的理财积极性，促进了企业的公平竞争，并开启了后续深化改革、推进公共财政转型的空间。