贾康：财政改革指向“事权划分”

　　深化财政改革的突破口是政府间事权划分，而要做到事权划分清晰合理，首先要处理好中央和地方在投资权问题上的纠葛。

　　胡锦涛总书记在十七大报告中指出，要“健全中央与地方财力与事权相匹配的体制”。中央关于“十一五规划”的“建议”也要求建立健全与事权相匹配的财税体制。很显然，这种要求的第一个环节，就是要把事权合理化、清晰化。

　　事权有了相对合理的、清晰的界定之后，其他制度安排与之匹配在一起，内在衔接，统筹协调，才可以实现整个体制的正常运转。而这也是下一阶段我国财政体制改革，从事权视角来破解的基本要求。

　　事权合理化是改革基础

　　所谓事权合理化，就是应该按照市场经济客观要求，清晰、合理地界定清楚各级政府职能范围，使政府既不能越位，也不能缺位，做好自己该做的事情。实现这种比较合理的职能界定，需要制度上有一个稳定的事权界定。

　　我国事权合理化进程的历史背景，是中国经济社会转轨必然要促使政府职能和财政职能发生一系列调整和变化。在这一系列的变化中，经过十多年的探索，在1998年明确提出了要建立公共财政框架，即强调财政作为政府理财系统的公共性。这种公共性如要能够得到较好履行，必须有规范的公共选择及与之配套的决策程序和监督体系，必须发展政府理财的民主化和法治化，必须发展现代意义上规范的预算制度等等。

　　这样一来，处理好这种转变的基础安排和初始环节，就是必须合理界定各级政府职责。政府事权和职责相对清晰后，往下推导的重要环节就是财权了。

　　在具体的制度安排上，财权首先是广义税基的安排和配置。包括各级政府可以获得什么样的税源、可以有哪些收费等，并以收税为主，加上收费，在各级政府以制度形式作出配置。与广义税基相关，还有一个财权中不可回避的重要内容，就是税权或税费权，它涉及在各级政府层级上的税种选择权和税率调整权，包括未来可探讨的地方通过立法确定税种和收费项目的权力。

　　虽然现在所有税种都由中央政府掌握设税权，但现在我国研究者也意识到，中国地方政府也需要给予一定的设税权。因此，我国财税改革有远景上设税权的问题，还有现在回避不开的税种选择权和税率调整权的问题。这些合在一起，要求财权必须和事权相呼应。

　　财政是国家各级政权“以政控财，以财行政”的分配体系，可以说，事权和财权的呼应性，是保证财税体制安排能够正常运转的内在要求。

　　当然，也要看到，即使事权有了清晰的界定，财权也因之做了比较合理的安排，不同区域在财力上还会有不小的差异，需要再附加另外的手段，即自上而下的转移支付，支持欠发达地区发展，使财力和事权在欠发达地区也达到匹配状态。

　　改革焦点是棘手的投资权

　　在我国事权合理化进程中，政府间事权有一个至今未理清的最复杂、最棘手的纠葛，就是投资权如何配置的问题。

　　改革开放以后，没实行分税制的时候，各级财税系统按照企业的行政隶属关系来组织财政收入。特别在实行地方包干制的过程中，地方政府空前的积极性主要体现在尽量多办自己的企业。因为按照行政隶属的关系，多办自己的企业，就能获得更多的财源，来壮大地方经济。所以，投资权曾经很长一段时间成为地方政府的兴奋点。

　　这当然调动了地方的积极性，但是在很大程度上，这只是把过去中央政府集中控制财权情况下对于企业的控制方式，转移到了地方政府控制企业的方式上来，都是对企业过多的干预和关照。于是，在分权的过程中，企业总是反映活不起来。原因很简单，按照行政隶属关系组织收入，行政上主管企业的政府部门就是“婆婆”，其过多干预和关照使不同的企业难以站在公平竞争的起跑线上来开展生产和经营。

　　到了1994年财税配套改革的时候，有了重大转机。分税制清楚规定，所有企业不分大小，不论行政级别，在法律面前一律平等，该交国税交国税，该交地方税交地方税，税后的收益按照产权规范和政策调节自主分配。这是市场经济发展过程中形成企业公平竞争环境的重大进步。

　　但是，中央和地方兴办企业的投资权，在1994年处理体制问题的文件中，却模糊处理了。当时，财政部业务司局的官员曾私下表示，“这个问题我们是知难而退，不敢说哪级政府可以办企业，哪级政府不能办企业。”1994年财税配套改革文件中对此的表述，等于说各级政府都有兴办企业的投资权。于是，1994年在政府投资的事权方面，在各级政府的生产经营项目投资权上，谁可以进入、谁不可以进入，仍然没能清晰界定。

　　而实践中，所有各级政府在以后的发展过程中，则继续表现出投资办企业的兴奋度迟迟不能降低。地方政府在财政困难的情况下，仍然会从政绩考虑，从地方官员“为官一任、造福一方”的压力考虑，千方百计从预算外筹集资金，或者不惜借款兴办企业。这种对于企业投资行为上的兴奋状态，造成了此后深化改革中难以处理的问题。

　　央地矛盾依然突出

　　1998年的时候，我国政府明确提出建设公共财政。此后，逐步明确提出促进地方政府把政府职能转向主要提供公共服务和公共产品。但具体实践中，地方政府的行为和政策，往往还是更多地倾斜于生产经营性的投资活动。即使在一些发达区域，尽管领导者已经开始意识到不能直接进入企业投资，但仍然千方百计以政府官员出面的形式，做招商引资等比较直接的操作，以优惠的措施把国外和其他地区的企业投资吸引到自己辖区。

　　这样的状态延续了过去中央和地方投资权的纠葛。过去的具体体现就是中央部门和地方政府之间互相指责。比如兴办企业，地方埋怨中央部门把那些经营状态好、有“油水”的企业通过一些并不规范的程序上收，而在这个企业经营状况不好的情况下，又可能下放到地方政府。所以，地方指责中央部门在这方面对他们有不合理的处理。而中央部门又指责地方在兴办企业时，没有全局眼光，盲目搞了大量低水平和重复建设的投资项目，影响产业结构优化等等。

　　回顾起来，央地这种相互指责和实际形成的投资权纠葛，本来可以通过1994年财税体制配套改革加以解决。但是，在当时种种制约条件下，这种机会没有得以充分利用。而1994年的文件也没有明确说地方政府应当逐步退出生产经营性投资领域，加上没有有效改变地方政府政绩考核的具体指标，所以大部分地方政府直接或者间接兴办企业的驱动力依旧强大，从而在市场经济不断发展的情况下，中央和地方事权上的投资权纠葛虽从行政隶属关系控制体系看开始有所淡化，但从财力分配格局看却延续至今。

　　地方政府应从竞争性投资领域撤出

　　现在，建设公共财政已经迫切需要进一步厘清这个问题，到底怎么处理生产建设性投资或者说兴办企业的投资权问题？从中长期发展来看，建议我国应该结合《预算法》的修订，明确使地方政府逐步从兴办企业的投资领域撤出。

　　在我国四级地方政府中，可以首先要求乡镇和县一级的政府，真正把职能收缩到公共产品的提供和服务方面，而不再去介入投资兴办企业。再高端的地方政府也应该逐渐从生产经营领域退出。

　　如果以后财政改革能够实现“扁平化”，即只有省和市县两个层级，那么按照市场经济的总体要求，对中央和地方事权的划分，相对合理和清晰化的处理也应该是明确从省到市县所有地方政府都应退出生产经营性投资。那时即使有“地方投资”，也只能投资公共工程、公益性的基础设施，至多包括一些在当地带有准公共产品性质如自来水厂等实体建设，但明显区别于一般竞争性投资。

　　地方政府退出一般竞争性投资领域得到明确后，中央政府可以有限地参与一些竞争性或多少带有一些竞争性的投资，但主要介入的是一些特大型、长周期、跨地区的带有战略意义的项目。比如宝钢、三峡工程和京九铁路等等。

　　这种特大型项目，尽管或多或少带有一定竞争性，在可预见的历史时期内，中央政府不参与是不现实的。但是，之所以提出中央政府参与这种特大型项目“有限”，不但指数量上不能太多、投资方式上“少花钱，多办事”，而且原则上要求：能够靠贴息解决，政府就不一定参股；能以参股的方式兴办，就不一定控股；能相对控股，就不一定要绝对控股。中央政府仍然要尽可能把公共财力更多地用于比较纯粹的公共产品和其他准公共产品方面。

　　所以，中央政府即使参与一定竞争性和具有市场调节功能的投资，原则上还是尽可能让市场发挥资源配置作用，引导企业更积极地进入这些投资领域。这样一来，既能够处理好政府和企业的关系，同时也有利于解决过去中央和地方之间长期扯不清的投资权纠葛。

　　逐步形成事权明细

　　如果最为棘手的各级政府投资权问题能够合理地厘清，其他公共产品和公共服务方面的事权便相对好处理，哪些分别承担、哪些共同分担，可以动态调整优化，由粗到细地形成从中央到地方各级的事权明细单和职责分担具体方案。

　　如果在划分中央和地方事权合理分工大框架的过程中，迟迟处理不好投资权这个过去始终在中央和地方之间谈不拢、伤感情的纠葛问题，财政改革的其他问题很难顺利调整。相反，这个棘手难题能够处理好，其他问题处理起来就相对简单。比如，外交和国防显然是中央政府的事权，而类似社区服务这样的区域性公共产品显然是地方政府的事权，有些基础设施也可以在中央和各层级之间形成相对清晰的分工，比如国道由中央政府牵头建设，省道由省级政府牵头建设并负主要管理责任。这样可以逐渐形成一套事权明细单。所有事权对应的财权式经费分担比例，进而都可以较容易得到合理的处理。（作者为财政部财政科研所所长、研究员）