四万亿蛋糕与地方政府投资冲动

　　2008年的最后一个季度，中国政府的四万亿经济刺激方案和地方政府的投资热情，如巨石激浪，严冬烈火，给了世人惊叹，给了冬天暖意。但地方政府的躁动和激情，又不能不让人担忧过去一再出现的投资过热、通货膨胀的恶性循环，以及与之相伴的投资效率低下和环境破坏等负面因素。

　　四万亿：冬天里的一把火

　　2007年8月，美国次贷危机全面爆发引发了全球金融市场总体持续动荡，并在2008年形成全球性金融危机，随后进一步演变成经济危机。经济界专家和专业人士几乎一致唱空，对全球经济发展的前景表示悲观，各国政府也在寒流笼罩之下纷纷自救。在美国7000亿美元救市计划出台后，欧洲各国推出了近20000亿美元的计划，日本也推出了23亿日元的救市方案。

　　2008年11月，中国政府充分意识到了经济发展所面临的严峻形势，召开了一系列的会议，并于11月9日宣布，未来两年投资4万亿，投资于铁路公路、农田水利、住宅等六大领域，以扩大内需，保证经济的增长，扩大内需十项措施正式出台。中国的四万亿投资规模超出了很多人的预期，出手之快，出拳之重，出击之准，让全球感觉到了中国救市的决心，这不仅是全球经济寒流的中的一股暖意，也是中国冬天里的一把火。政府开出的四万亿投资药方，是一剂猛药，但绝不是虎狼之药，并不是对经济发展形势的过度反应，是根据经济发展形势需要作出的必要举措。

　　从经济增长的趋势看，四万亿投资政策的出台并不算出格。改革开放30年，中国经济以年均9.8%速度高速增长，2007年中国GDP增幅为11.4%，是自1995年以来GDP增长速度最快的一年，中国GDP增长速度创下了近13年来的历史最高记录。持续的高位运行已经很难持续，经济增长的拐点迟早会出现。2008年金融危机的持续发酵，使得作为全球经济一员的中国感受到了寒意，经济开始过冬，一季度经济增长10.6%，二季度增长10.1%，三季度增长9.0%，经济增长下滑明显。由于中国经济是高位跌落，全年大灾不断，且受到全球金融危机的强烈冲击。从这个角度看，四万亿投资政策的出台十分必要。

　　从08年宏观调控的任务和目标看，四万亿投资政策出台也是必要之举。2008年中国政府的宏观调控任务，从年初的“双防”，防过热、防通胀，到年中的“一保一控”，保持经济平稳较快发展、控制物价过快上涨，再到年末的“一扩一促”，扩大内需、促进增长，调控目标的修正都是审时度势、量体裁衣，相应的调控政策也从稳健的财政政策、从紧的货币政策转变为积极的财政政策、适度宽松的货币政策。四万亿政策是“一扩一促”的重要举措，是应对严峻经济形势的重要政策。从促进内需的十项政策看，集中于民生工程、基础设施、生态环境建设、自主创新、结构调整、灾后重建和提高城乡居民收入方面，应该说四万亿的投资重在当前，着眼长远，注重投资和消费两方面的作用，火候掌握恰到好处。

　　地方政府：有多少冲动可以胡来

　　中央政府的四万亿蛋糕一出，掀起了地方的投资热潮，地方政府在争切蛋糕的同时，纷纷做大蛋糕。中央政府推出四万亿投资政策后，地方政府先后公布了各自的投资计划。2008年11月中旬，根据已公布的地方政府未来两年投资计划，2008年四季度至2010年底，将会有18万亿的投资规模，是中央四万亿投资计划的4.5倍，2007年全社会固定资产总投资13.7万亿元的1.3倍多，也大大超出了美国经济刺激方案的金额。同时，为了突破现有法律界限，允许地方地方政府发债的方案已经上报国务院。地方政府投资计划的跑步前进，已经不是暗流涌动，而是弥漫一股“大跃进”的氛围。地方政府从来不缺投资热情，只要给予星星之火，就能看到燎原之势，人们不禁要问：有多少冲动可以胡来？

　　经济学中的一个基本假定是经济人假设，即市场中的每一个人都是合乎理性的，都会作出使自己利益最大化的行为。对于政府官员，大部分也是考虑政绩最大化的理性人。由于目前官员考核机制不健全，地方政府官员GDP至上的理念很难改变，而促使GDP提高的最佳手段就是投资。从这个意义上看，地方官员具有内在的投资冲动。一些地方官员已经公开表示，“之前还有点儿藏着掖着，现在蛋糕都端出来了，能不争吗？”还有官员说“过了这个村就没这个店了”。现在地方官员都表示能报的项目尽量报，投资项目的“你追我赶”局面开始形成。

　　从改革开放后中国经济发展的模式来看，区域发展导向型模式是中国经济发展取得重要成就的成功模式。该模式发挥了中央和地方两方面的积极性，赋予地方政府一定权利，充分利用地方政府的资源优势、政策优势和动员优势。但值得注意的是，这种模式在经济起飞阶段具有较为积极的意义，当各种要素被充分利用，经济总量达到一定规模后，这种发展模式带来的负面影响也愈加明显，其中，地方政府投资冲动是负面影响中最为人诟病的方面。为了引进外资促进投资，地方政府不断比拼优惠政策，不惜牺牲生态环境和社会福利。四万亿投资计划引起的地方政府热情，又让人们感觉到了大干快上的投资冲动，它会不会使得本已压制的高污染、高能耗项目重新冒头？会不会导致重复建设？会不会引发新的通胀？

　　1997年的亚洲金融危机，中国政府通过积极的财政政策实施基础工程建设，有效应对了金融危机的影响。但由于地方政府纷纷上大项目，导致投资失控和投资过热，使得经济过热。许多投资项目效益不高，不少工程以牺牲环境为代价。2008年初的宏观调控和财政、货币政策，实际上也是希望经济能够缓步着陆，降低经济过热的风险，也相应压制了地方政府的投资热情。现在为了应对经济形势的急剧变化，又把这个投资“魔鬼”从瓶子中放了出来，就不能不防止它对经济发展的负面影响，就需要对不必要的投资加以约束。

　　大合唱：基调应是以民为本

　　金融危机对中国的外需造成很大影响，出口下滑明显。中国四万亿刺激计划的出台，是为了扩大内需，通过国内市场促进经济发展。2008年12月上旬召开了中央经济工作会议，会议强调，要着力在保增长上下功夫，把扩大内需作为保增长的根本途径。从扩大内需十项政策的内容看，把改善民生放在进一步扩大内需各项之首，十项中至少有五项与民生有关。一般来说，全国性大规模投资计划，需要中央和地方的共同努力，按照以往1：4投资比，地方的配套资金投资要比中央多得多。那么地方和中央投资计划的大合唱能否同步，基调是否都是以民为本，则是决定这次应对严峻经济形势的刺激方案是否科学有效、可持续的根本标准。

　　内需主要包括两个方面，一是投资，二是消费。中央政府出台的扩大内需十项政策中，不仅强调了投资，也强调了消费。长期以来中国政府依靠高积累、高投资促进生产规模的扩大和经济增长的提升，与此同时也压制了老百姓的消费。2007年我国固定资本形成率比世界平均水平高十几个百分点，但消费率比世界平均水平低41个百分点。生产和消费的比例失衡不仅会影响经济的可持续发展，长远来看也不是以人为本的体现，不符合科学发展观。实际上，政府投资拉动经济的乘数作用，已经不如以前那样明显，现在更需要提升增长日趋下降的消费的作用。因此，从更长远的角度看，中央和地方都应该将扩大内需的焦点集中到消费促进方面，即使是投资也应该着眼于消费。

　　扩大内需十项政策中的第八条，特别提到了要提高城乡居民收入，这也是以民为本的重要体现。长期以来，中国老百姓注重储蓄，谨慎消费，关键在于住房、教育、医疗、养老等社会保障还不够健全。特别是广大农村的很多农民，难以消除后顾之忧。2008年12月底中央农村经济工作会议强调：扩大国内需求，最大潜力在农村；实现经济平稳较快发展,基础支撑在农业；保障和改善民生,重点难点在农民。从这个意义上说，中央和地方政府的投资计划，需要从社会保障方面加大投资，需要提升老百姓的收入，藏富于民，最终让老百姓得到实惠，特别是要使农民的财富收入增加，从而最终实现消费水平的提升。

　　为了保证刺激经济计划用好用实和用足，体现财政支出的以民为本，要加强投资项目的监督和审批，中央要专门组织调查组对地方项目进行监管。各地方政府的财政支出，应该公开、透明，接受老百姓的质询和监督。对于重大项目，地方政府不能长官意志、拍脑袋，而是要科学决策，注重投资效率。总之，无论是四万亿，还是十八万亿，都不是小孩的分蛋糕，一切财政支出的出发点都要以老百姓的利益为根本出发点，而不仅仅是考虑GDP能提高多少百分点，更不是自己能从项目中捞到多少实惠。