地方财政第三阶段 上海求解融资缺口

　　地方财政第三阶段 上海求解融资缺口

　　在今年的地方两会会场，上海的当家人韩正市长一反常态多次叹起穷经。

　　“根据预算，上海的轨道交通1-13号线，预计总投资2380亿，政府至少要拿出35%的资本金就是833亿，现在只到位700亿不到，还有200亿，我也不知道哪里来。

　　事实上，让韩正忧心的不仅是轨道交通建设的资本金。2009年，根据中央扩大投资促进内需的要求，上海市安排了86个重点项目，包括新开工18项、基本建成23项，所涉及总投资达5386亿元，政府投资规模空前。

　　而在支出大幅度增长的同时，上海所能预期的财政收入却赶不上支出的增长。

　　2009年的政府工作报告预计，上海全年GDP增长9%左右，财政收入增长为6%，低于同期GDP增长。

　　自1995年开始，我国财政收入一直以高于同期GDP增长至少3%的幅度向前狂奔。由此导致地方政府的支出预算越做越大。而在今年，持续了10年之久的宽松日子戛然而止。

　　“2009年对地方政府最大的挑战就是收入减少，支出剧增，经济刺激方案扩大投资所需的钱从哪来？这是所有地方政府都面临的难题。”上海财经大学教授胡怡建说。

　　收支缺口

　　2008年上海市地方财政收入2382.3亿，同比增长13.3%。这是一个看似不错的数字，但2009年的挑战却很大。

　　2008年经济走出一条高开低走的曲线，上半年，上海GDP增长10.4%，同期财政收入增幅达到25.7%。进入8月之后，受国际经济危机的影响，GDP和财政收入双双下滑，至2008年11月开始出现负增长，最多的一个月财政收入负增长9.5%。

　　“按照这样的趋势，预计2009年上半年财政收入有可能负增长。”上海市政协经济委员会人士表示。

　　上海的支柱产业中，钢铁、汽车、房地产和证券业自去年8月以来持续低迷，这一趋势延续到2009年上半年的可能很大。

　　除了地方财政收入外，政府性基金(即原来所说的预算外收入)减少亦成定局。目前，上海市征收的政府性基金共8项，其中最大的一笔即国有土地使用权出让收入，在房地产市场走弱的情况下，土地出让金收入将大幅度减少。

　　根据上海市财政局所做的报告，2009年政府性基金收入预算为458.5亿，而往年仅土地出让金一项就在500亿左右。

　　一面是地方政府收入大幅减少，而另一方面却是经济刺激计划落实需要大笔资金。从预决算报告来看，2009年财政收支预算平衡，预算收入2800亿，支出亦是2800亿，而在报告的背后，却留下很大的资金缺口。

　　一个典型例子就是轨道交通。在15日的补充发言中，韩正给代表委员们算了两笔账。“第一笔账，现在已经建成或刚开工在建的1-13号线，总里程350公里，大体上总投资约2280亿，已经将1、2号线的回收资金平铺用入新开工的线路项目资本金，现资本金上还缺少200亿。”

　　韩正说的第二笔账是：上海近期完成了到2020年的《上海市轨道交通网络规划方案》，规划城市轨道线路总长达880公里，未来还要需要投入2100亿，其中60%银行贷款，35%需要由政府支出的资本金860亿，外加前13条线的资本金缺口共计1000亿。

　　“钱哪里来，我还不知道。”韩正直言不讳。

　　此外，目前等米下锅的不仅是轨道交通，还有多项城市基础建设投资。

　　根据上海市市政局所做的上海交通规划的测算，“十一五”期间，上海道路交通建设投资总规模也在2000亿以上，其中干线公路和政府贷款还贷型公路均需要政府承担35%的资本金，目前资本金亦有一半左右缺口。

　　作为城市建设投融资平台的上海市城市建设投资开发总公司(下称“上海城投”)，承担着公路、供水、污水处理、垃圾处理等多项公共品的建设管理之责，“我们已经向发改委递交一份情况说明，谈现在的资金缺口。”上海城投人士向记者表示。

　　地方财政“第三阶段”

　　在1月15日的补充发言中，韩正说了两个“不知道”，第一个不知道钱从哪来，第二个不知道是：“我不知道借的贷款拿什么钱还。”

　　还是以轨道交通为例。目前上海已运营的轨道交通线路230多公里，每天客流300多万，2008年收入35个亿，但是仅需要返还的利息就高达28亿，收入仅够支付利息，银行贷款的本金如何归还，还是个未知数。

　　分析人士指出，回顾1984年至今的财政收入三个阶段，可以大致看出地方政府财政在不同阶段的特点。

　　1984年-1994年是第一个阶段，此期财政收入增长低于经济增长一半左右。

　　斯时正是改革开放初期，财税改革的方向是减税让利，扩权授权，这次改革分配向企业倾斜，所以财政收入增长低于经济增长。

　　1994-2004年是第二个阶段。这一阶段财政收入增长快于GDP增长一倍左右。

　　1995年，我国财政收入5000亿，而到了2007年，财政收入达到5万亿，年增幅接近20%，同期GDP增长约10%，财政收入增长是GDP增长的一倍。

　　“我们原来预计2004年之后，GDP和财政的关系应该进入第三个阶段，即基本同步增长阶段，但由于2004-2008年虚拟经济的膨胀，导致财政增幅放缓推迟到来。”胡怡建说。

　　怎么还钱确实是个问题。“本届政府还不在还债高峰期，目前尚在建设产出期，但未来会面临挑战。”胡怡建表示。

　　财税改革和投融资改革

　　在等米下锅之时，财税体制改革和投融资体制改革被人们寄予厚望。

　　在今年的地方两会上，发行地方政府债被多次提及。“我们打算在今年提交全国人大的提案中，提出这一建议。”上海市政协经济委员会人士对记者表示。

　　但从目前的情况来看，允许地方政府发债的可能性并不大。根据中央政府的安排，今明两年发行国债1万亿元，其中2009年5000亿，明年5000亿。

　　这其中一部分国债实际为代地方发，中央发地方还，因为根据我国的预算法等法律，地方政府的信用还是以中央政府的信用为担保。

　　但是这1万亿国债也无法完全解决地方政府的难题。中央政府提出的4万亿经济刺激计划中，要求地方政府拿出配套资金，这1万亿国债仅供地方配套资金使用，配套资金以外的资金缺口，仍无着落。

　　“我们打算申请中期票据融资平台试点，以解决4万亿经济刺激计划资金来源的问题。”上海城投有关人士告诉记者，目前在申请试点的，除了上海还有天津、深圳两地。

　　“把中期票据发行期限从3至5年延长到8至10年，用作项目资本金，以解决城市建设、公用事业、基础设施建设的融资问题。”上海城投一人士告诉记者。

　　但目前具体方案尚未出台。“我们想以上海城投作为政府投融资平台，再通过该平台发行债务融资工具进行直接融资。”

　　2008年12月22日，上海城投已发行2008年度第一期中期票据，规模为30亿元。2009年一季度，上海城投还将发行30亿元的中期票据。

　　上海城投表示，首期中票所募集的30亿元资金中，15亿元将用于债务结构优化，置换公司近期将到期的商业银行短期借款;10亿元用于补充中期流动资金;5亿元用于基础设施建设投资，主要有A15机场高速公路项目(2亿元)、西藏南路越江隧道项目和外滩通道改建工程(1亿元)，而在外滩通道改建工程中，通过中期票据募集的资金(2亿元)是用于市政财力资金到位前的过桥资金。

　　“财政将为公司到期还本付息提供大力支持。”上海城投人士表示。