来源：搜狐财经
为了深入探讨我国城乡一体化面临的新趋势、新挑战与新突破,中国（海南）改革发展研究院和德国技术合作公司2009年12月5日--12月6日在海口合作主办以“城市化与城乡一体化”为主题的第五届“中挪社会政策论坛”搜狐财经现场发回精彩报道。以下是国务院研究室巡视员叶兴庆在城乡一体化与城市化进程单元的精彩发言：
谈到农民工进城的问题，首先问的是农民工为什么要到城市来，长期以来就是说为了增加收入，我们一直从增加农民收入的角度来看转移就业，一般来说，这是对的，但是可能不完整。农民进城的问题不仅仅是一个增加农民收入的问题，还有一个实现人的全面发展的问题。我想引用两个话，一个是两千多年前亚里士多德讲的一句话：“人们来到城市，是为了生活；人们留在城市，是为了更好的生活。”套用这句话，农民工到城市里来是为了讨生活，现在很多想留下来，就不仅仅是是讨生活了，还有一个人的全面发展的问题。明年上海世博会的主题定得非常好：“城市，让生活更美好”，这句话非常好，我们的城市怎么让农民工的明天更加美好，这可能是我们当前面临的一个必须解决的问题。
但问题是，我们去年年底6亿城镇人口，城镇化水平达到了45.68%，在这个里面大概有1.5亿是进城农民工，按照我们的统计口径，他们是被统计为城镇人口，但是户籍还在农村。他们是半城镇人口，这些人就业在城市、户籍在农村，劳动力在城市、家属在农村，收入在城市、财富积累在农村，生活在城市、根基还在农村。这部分人我们叫它城镇化的“夹生饭”，这部分人很特殊，既是现在城镇人口中的一部分，也是农村户籍里面的特殊部分，一只脚迈进城市里面，另外一只脚还在农村。
这部分人的长远之路在哪里？有些人认为农村劳动力将长期在城乡之间双向流动，城里有工作的时候就到城里打工，城里没工作了就回乡务农。还有人认为农民工在农村有承包地、宅基地，大部分人最终都要回到农村。还有人认为城市基础设施和社会保障体系的承受能力有限，现在的当务之急是满足城市现有户籍人口的基本需求，还没有力量来覆盖进城农民工。还有一个极端的看法是说，你们现在不是搞新农村建设吗，现在新农村建设不是没有青壮劳动力吗，农民工应当回到农村去。这些种种看法，种种认识在过去一些时期里面对我们政策的制定有相当深的影响，我们很多政策的出发点、认识基础都是建立在这些看法上的。但是我们认为情况可能正在发生变化，现在我们作出一个基本的判断，就是进城农民工绝大多数可能退不回去了，我们要有这个思想准备，我们的政策可能要建立在这个判断上，绝大多数的农民工退不回去了。
我们分析来看，首先是农民工里面的新生代农民工是肯定回不去的，70后、80后、90后，可能初中毕业就在城里面打工，有的甚至随着父母在城里面出生，从来就没有务过农的，现在农民工里面30多岁的农民工不认同身份，不把自己当农民看。另外一方面，全家外出的农民工这部分更为特殊，大概2008年底统计的大概有2859万人，加上家属大概4千万人，这个占了整个外出劳动力的20.36%。第三是城乡的收入水平落差也决定相当部分农民工不可能退回农村。在这次金融危机的冲击下，相当一部分农民工可能返乡，当时很害怕这部分人回到农村是不是会要承包地，会有土地纠纷，后来发现根本没有这个问题，回到农村的农民里面，大概只有百分之0.3的人提出过想要回来以后搞农业，我不知道后续调查怎么样，从今年大半年的情况来看，这些回来的人绝大多数又回到城里来了，留在农村里面的基本上是就地就业，从事第三产业，真正回到农业的相当少。这次金融危机也是对我们很多政策的一个检验，我们一致认为承包地是进城务工农民最后的一个保障，要给他们留着，但是从这次劳动力的就业变化情况来看，家里的两三亩地也难以成为他应对就业波动的一个最后保障。
他们回不去了怎么办？我们要煮熟城镇化的“夹生饭”，从城里面看要继续打开城门，推进户籍制度改革，降低他们进入城市落户的门槛，在劳动报酬、子女就学、公共卫生这些方面与城镇居民享有同等待遇，但是里面有很大的一个问题就是住房问题。从农村的角度，在研究农民进城落户时想得比较少的一个问题，就是农村里面的制度安排，没有建立一个农民正常退出农村集体的一个机制。
城市之门怎么打开，我想就住房问题谈一些看法。农民工融入城市我想说三个问题，昨天桌上有一个材料，有一个调查结果，农民工要进入城市关键有三个问题，就是就业、社保和住房。就业只能通过市场手段来解决，政府在这个问题上当然也有责任，比如说制定最低工资制度，加强劳动的保护，包括劳动的执法，这个政府也有一些责任，但是就业问题也要靠市场解决。社会保障的问题肯定是政府的责任，现在进城农民工怎么融入城市的社会保障体系，这个问题应该说已经破题了，在做。现在最大的问题就是住房问题还没有破题，农民工的收入水平不可能靠住房市场来解决农民工的住房问题，我们城市政府现在没有把农民工纳入住房保障范围是比较大的问题，现在应该是考虑解决这个问题的时候。一个是要建设面向农民工的低租金住房，低成本解决住房问题的一个模式就是要解决低租金的住房，这里面有很多问题要解决，有很多思路也要去探索，比如说在我们的一些工业园区可不可以把工业用地的一部分用来建设农民工的集体宿舍，比如说我们城郊农村的基金组织，包括农户能不能用集体土地建集体宿舍，这也是为我们城市的廉租房的建设拓展。现在城市政府要建廉租房需要付出的成本很高，我们现在农民工的数量那么大，按照城市廉租房的标准去建的话，可能支出非常大，可不可以在城郊集体土地上来解决廉租房的问题。还比如说农民工里面也有收入比较高的，他们会购买住房也有需求。对这部分人，我们想应该有一些针对他们的政策，比如说是不是可以纳入经济适用房的配售范围。我看到在广西、重庆、深圳已经开始这么做，把农民工纳入经济适用房的配售范围。比如说对农民工是不是也要建立住房公积金，特别是对于那些愿意在城里面定居住房的人，比如说老家的住房问题、宅基地、承包地的抵押问题是不是可以加快解决，宅基地换房问题，我个人看法是宅基地换房有它的局限性，有它的适用范围，在城郊农村的改革过程中也好，城中村也好，可能还有一定的适用范围，对城郊区以外的就很难操作了。
有很多制度安排要调整，其中最突出的问题就是宅基地和承包地的问题，现在我们在这两个问题上现行的法律法规大概有这么一个情况，关于土地承包经营权的问题，我们分两种情况作出规定，小城镇的农民可以继续保留经营权，对迁入地级以上城市落户的农民，我们土地承包法要求他们退出承包经营权，对于这个问题怎么改。对于宅基地使用权现在的法律法规没有规定，都没有农民进入城市以后怎么办，只有少数地方有一些规定。考虑到农民承包地和宅基地必须有两个因素，农民不应“净身出村”，退出农村不能吃亏。农民也不能“裸身进城”，不能光着身子进城，要带着财产进城。
我觉得要加快土地承包经营权和宅基地的确权登记、颁证，尽快修改相关法律法规，尊重进城落户农民自主处置土地承包经
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