修改“拆迁条例”重在“程序建设”

　　近日，国务院法制办有关负责人表示，“拆迁条例”的修改草案主要的三个难点是：一是如何界定公共利益，二是征收程序，三是补偿问题。（12月29日《扬子晚报》）

　　征地以及拆迁是否属于“公共利益”的争议和纠纷层出不穷，但何为“公共利益”？宪法并没有明确规定。《物权法》之所以在众人期待之中最终还是放弃了对公共利益的界定，主要也是因为意见分歧太大。

　　在现实中，有些建设工程的公益性非常明显，比如政府投资的公路、图书馆、城市广场等，但有些建设工程的公益性就比较模糊，比如根据政府规划建设的各种标志性建筑或功能性设施，甚至一些私人投资的商业中心也带有一定的公益性。而近年众多涉及“公共利益”的纠纷，都是发生在这种模糊地带。

　　国务院法制办主任曹康泰称，将可能采取“列举”的方式对“公共利益”进行范围较窄的界定。事实上，公共利益的范围应该“窄”还是应该“宽”，都还是比较抽象的原则，关键还是在列举的时候如何把握，以及在操作的时候如何认定。比如一个新建的大型小区，附近缺乏商业服务场所，居民生活休闲不太方便，有人要在这里投资建设商业中心，政府想为这家公司征地并拆迁，这算不算是“为了公共利益的需要”？但如果规定只要是私人投资、以盈利为目的的建设项目都不属于“公共利益”范围，应由投资者与原住户进行谈判，而政府则不应该强行启动征地程序，却势必导致城市建设的停滞，最终可能损害广大公众的利益——对于发展中的国家来说，这个问题尤其需要慎重。

　　对此，指望“拆迁条例”修改并作出清晰明确的“列举”或许并不现实，因为这样的“列举”，对于那些“模糊地带”恐怕还是少不了一些原则性的表述。那么，如何才能最大限度地保障公正和避免纠纷呢？恐怕还是要依靠公正的程序。对于有争议的土地及财产征收，至少有两道程序必不可少：一是听证程序，即让利益相关各方充分表达意见；二是司法程序，即在争议无法调和的情况下由法院作最终的裁决。现在，关于征地拆迁的纠纷越来越多也越来越激烈，一方面是由于实体上的不公正，另一方面也是由于程序上的不公正——这突出表现在：“公共利益”是否完全由地方政府及开发商说了算，司法程序甚至被排斥在征地拆迁的程序之外——在有些地方，法院竟然拒绝受理征地拆迁方面的诉讼。

　　除此以外，再看“拆迁条例”修订的其他两个难点——第二个难题是征收程序，第三个难题“补偿”也要仰赖于程序公正——“按市场价格补偿”，那么“市场价”怎么算？又由谁说了算？其实，拆迁补偿在名义上一直都是按“市场价”来的，只不过这个“市场价”主要是由政府或者开发商说了算，而被拆迁户总认为这个价格太低——这也正是纠纷的根源所在。

　　因此，修订“拆迁条例”，既要在实体上对“公共利益”等问题作出明确细致的规定，更要把重点放在程序的建设上。（盛大林）