“拆迁”条例征求民意了 网络管理能否效仿？

　　展江

　　去年12月10日，北京大学法学院五名学者面对暴力拆迁引发的种种问题，尤其是成都唐福珍自焚事件，联名上书全国人大，建议“拆除”《城市房屋拆迁管理条例》这个与《宪法》、《物权法》和《城市房地产管理法》抵触的法律“钉子户”。国务院法制办公室积极回应五学者上书意见，在经过两年多的调查研究之后，会同住房和城乡建设部制订了《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》，拟取代原有的《城市房屋拆迁管理条例》，并从今年1月29日起公开征求民意15天。此举成为改善国家公权力形象的一个比较成功的案例，其间学者、官方和媒体的良性互动，为中国公民社会的发展提供了一条路径。

　　笔者不由得从“拆迁”想到了互联网管理，二者都是事关中国现代化建设的全局性议题，既然有拆迁悲剧的惨烈教训和许许多多有识之士的智慧换来的成果，那么何不向其他社会领域推广呢？说到底，这个成果就是公权力依法管理，在尊重社会公意的基础上逐步和适时改良，实现从法制到法治的转变。

　　我们知道，依法治国成为国策乃至于是改革开放的最大成就之一。三十多年来，基本的法律制度从无到有，虽然社会发展迅速，立法滞后现象难免，但是法制对社会的覆盖和影响产生了十分积极的效用。即便是所谓拆迁“钉子户”，也多以国旗、《宪法》和《物权法》为武器来应对拆迁队伍；尽管经常不能如愿，但是让更多的公民看到了一种希望。

　　但遗憾的是，由于历史和现实原因，在包括互联网在内的大众传媒领域，如《物权法》和《城市房地产管理法》一类的专门立法付之阙如。这就在最基本层面上造成了推行法治的尴尬——除了《宪法》无法可依。因此传媒领域经常成了笔者所谓的“法治的盲区、人治的特区、规治的绿区”。说得具体一点就是，由于缺乏上位法，行政部门往往自行其是，一是嘴巴和非法律文件说了算（人治），二是相关行政部门不经正常立法程序制定规章制度，并且越来越将不合时宜的内容甚至部门利益带到这些形形色色的规章中（规治）。

　　有人可能会有疑问，现在公权力都在说依法管理，不会没有法律依据吧？如若不信，您可以登录官方的中国网等相关网站，我们所能看到的法律位阶稍高的只有2000年《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》、最高法2001年《关于审理涉及计算机网络域名民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》、2006年《关于审理涉及计算机网络著作权纠纷案件适用法律若干问题的解释》以及2004年和2010年2月最高法、最高检《关于办理利用互联网、移动通讯终端、声讯台制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽电子信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（一）和（二）。

　　根据中国互联网新闻中心提供的信息，余下的上百部全国性规章制度可分为三类：“网络管理”、“域名管理”和“网络安全”。其中位阶最高的是国务院1994年《计算机信息系统安全保护条例》、1997年《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》、2000年《电信条例》和《互联网信息服务管理办法》、2001年《计算机软件保护条例》、2002年《互联网上网服务营业场所管理条例》和2006年《信息网络传播权保护条例》，它们与上述全国人大规定和司法解释一样具有法律效用，但不属于人大正式立法，其条文规定也只涉及互联网的部分义务，不是全面管理的法规。

　　至于由各个部委制定的规章，实在是林林总总，其名称从《规定》、《暂行规定》、《办法》、《工作细则》到《意见》、《通知》、《核准程序》不一而足，规章制定和执行主体包括原邮电部、原电子工业部、（工业与）信息产业部、国务院新闻办公室、国务院信息办公室、公安部、卫生部、文化部、教育部、新闻出版总署、广播电影电视总局、工商行政管理总局、中国人民银行、国家版权局、国家食品药品监督管理局、国家保密局、中国证券监督管理委员会、中国互联网络信息中心……

　　如果说2001年7月实施的《城市房屋拆迁管理条例》的最大问题在于私权利与公权力不对等，权力为刀俎，权利为鱼肉，那么同样的情形、甚至更复杂的问题也出现在互联网管理领域。由于缺少上位法的支持，依法管理往往成为空话。上述这些纵横交错、密如蛛网的规章往往只有限制性条文，而不赋予网络基本权利，实际操作中经常由于政出多门而互相冲突，甚至引发部门之间公开指责。其中有的《暂行规定》已经实施十三年之久。

　　可以想象，互联网这么重要的媒体、发展这么迅猛的行业如此来管理，岂能不乱象丛生？笔者在不久前人民网的访谈中再次明确指出，我的一贯观点是，推行法治，有关行政部门依法办事，依法管理，而不是跳出法律，任意制定规定来限制。现在关于互联网的各种行政规定很多，却没有一项专门法律，所以我担心所谓依法管理，经常变成无“法”管理。

　　现实中也确实如此。互联网的暴力色情内容和不负责任的言论应该受到限制，现有法律中已有一些相关规定，完全可以依法约束和惩处。但是笔者担心，有的时候，只是凭感觉，或者根据部门规章制度，就给相关网站定性，程序不公开，依据不充分。这也就是相当一部分网民和网络从业者对于运动式的整顿不理解、不满意，以反讽等“弱者的武器”来调侃和周旋的根本原因。

　　如何逐步实现真正的互联网法治？如果说制定《大众传媒法》和《新闻法》尚需时日，那么我们可以从2003年孙志刚事件后废除《收容遣送条例》和此番废除《拆迁管理条例》的实践得到启发，那就是由国务院法制办牵头，清理现有规章，消除“规出多门”现象，根据宪法精神起草《互联网管理条例》征求意见稿，实行专家论证、公众参与、政府决策相结合，条例的立法理念与设计思路充分彰显维护公共利益，遵循程序公正的基本原则，保障互联网公司、从业者和网民的合法权益，在相关人的权利和义务之间力求达到平衡。

　　（作者系北京外国语大学教授）