刘波：拆迁修法应首重私权保护

　　刘波：拆迁修法应首重私权保护

　　由一系列自焚惨案引爆的拆迁修法讨论正在激烈进行，自1月29日国务院法制办在其网站上公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》（以下简称为新《拆迁条例》）以来，学界和公众对此问题的讨论有增无减。而与法律之争、学理之争平行的另一个现象是，一些地方政府主导的强行拆迁活动依然在火热进行，似乎是要与中央政府的变革进程进行最后的赛跑。根据一些方面的统计，拆迁问题已经成为现今中国群体性事件的重要诱因之一，甚至也许是最主要的诱因。中国政府主导的摧枯拉朽的城市化与现代化进程正与底层民众日益觉醒的权利意识与个人主义观念产生猛烈的冲突，而《拆迁条例》的修改问题只不过是这场冲突溅起的一朵小小浪花。

　　受专制时代影响，传统上中国法律即奉行自上而下的政府主导准则，缺乏对公民权利的保护，注重国家政权施政的权威与效率。新中国建立之后，尤其是在早期，法律的行政色彩尤为浓厚，几乎沦为变相的行政指令。这个传统在1979年的改革开放之后得到了一定的纠正，但仍大量残存于中国的立法与法律思维之中，《拆迁条例》这一久受批评的恶法便是一个很好的例子，由它造成的人间悲剧不胜枚举。2009年底，在汹涌民意的促动之下，我们终于看到了彻底废除该法的曙光。但如果仔细考察一番新《拆迁条例》，目前的情况依然不足以让我们保持乐观。

　　新《拆迁条例》开篇便流露出强烈的侧重公权的倾向。该草案一开始便是这么一段文字“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收人的合法权益”，将 “公共利益”四字置于保障私人合法权利之前。事实上拆迁是政府征收的结果，本身便是一种政府主导和实施的行为，只有政府滥用权力侵犯私权之弊，并无私权泛滥扰乱公权之忧，将“维护公共利益”一语置于此处纯属画蛇添足。

　　当然这只是措辞问题，纵观该草案的具体条文，过于强调公共利益的倾向至为明显。其实这里的 “公共利益”也往往是政府或某些地方政府为掩盖其自身利益所使用的遁词。依照政治学上的一般理解，对于全体民众均有利，或者至少对大多数民众有利而对极少数民众有害的行为，才可以纳入公共利益的范畴。按照这个标准衡量，该草案第三条的七项规定有过度诠释公共利益之嫌，有的甚至与公共利益完全不符。

　　例如，依照第三条第三项的规定，“改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要”，即视为公共利益的需要。其实低收入住房困难家庭的利益与被拆迁家庭的利益相比，难分上下，而且很难说前者在总人口中所占比例较高，更不用说构成大多数了。在现代福利国家的理念之下，为这些家庭解决住房问题的确是政府应当承担的义务，但政府的这一义务并不必然大于它维护其他国民居住权利的义务。该条第五项将“为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要”也称为一种公共需要，更加令人大跌眼镜。说危房影响会给公共利益带来危险也许尚有道理，将旧房也纳入其中，恐怕只是一些试图强行推动“现代化”、修建“政绩工程”的官员的逻辑。至于第六项的“国家机关办公用房建设的需要”，已是全然不顾公共利益的限定条件，赤裸裸地以政府利益替代公共利益。

　　仔细考察该草案，在开头列出的几项“公共利益的需要”，即以大体涵盖了当前地方政府强行拆迁所依据的理由，最后又不忘以“法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要”一语作为兜底，基本上对“公共利益”赋予了无限的解释空间。至于公民私权保护这个拆迁过程中最为引起争议的问题，则一是规定过少，二是许多方面语焉不详，保护不够完备周全。该草案的价值取向可谓一目了然。

　　我们并不是在否定该草案相对于《拆迁条例》的进步，这方面官方媒体已经讲了很多，我们虽然承认其为进步，但我们并不负有赞誉政府的义务。一部“恶”法的局部改良也许只是朝着“次恶”的方向前进了一步，并未达到“善”的程度。有学者警告说，媒体对该草案的批评过多，也许会使立法机关产生不满情绪，给修法带来阻碍，但事实是，如果我们不大声疾呼，当局更没有修法的动力。中国的拆迁问题牵涉到地方政府的财政模式、官商链条、司法独立缺失等诸多问题，犹如一座巨大的冰山，修法问题只是冰山一角。而如果我们的立法者在价值观上不能摆脱威权主义的魔影，向注重私权的现代法治思维转移，恐怕这小小的一角也难以融化。