教改愿景已定 改革路线图尚需明晰

　　早报特约评论员熊丙奇

　　公众期待已久的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（公开征求意见稿）昨日公布。此《纲要》历时一年半、经前后两次公开征求意见、举行上百次座谈会编制而成，描绘了未来10年我国教育改革和发展的愿景。

　　我们注意到，此前媒体广泛议论的教育管理体制改革、落实和扩大学校办学自主权、促进教育公平、倡导教育家办学等事项，在此纲要中均有体现；而推进中央向地方放权、政府向学校放权，推进政校分开、管办分离，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式，探索建立高等学校理事会或董事会，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度，完善中国特色现代大学制度等提法也明确出现在此纲要中，这些均显示，在教育改革和发展的基本方向和目标上，相关各方已经初步形成共识。

　　上述这些提法出现在这份《纲要》中，并不是一件容易的事。因为每一条都涉及诸多既得利益的调整，我们深知实现这些提法的艰难。政府的放权，就是要将办学权交还学校，将评价权交给社会和受教育者；取消行政级别，将影响上百副部长级校长、上万局级校领导、几十万处级、科级干部；建立现代大学制度，无疑要求学术权和行政权分离；探索招生与考试相对分离的办法，由政府宏观管理，专业机构组织实施，学校依法自主招生，让学生多次选择，将打破传统高考的格局。因之，才有此纲要本计划于去年8月公布，却延迟到今年2月底；也才有国务院总理温家宝亲自挂帅，先后两次发文，并在《纲要》征求意见稿出台之前召开五次座谈会深入听取意见。

　　正因面临如上难题，怎样实现上述改革和发展目标，就是更令人关注的事。从战略规划的完备性看，完整的战略规划当包括战略目标、实现战略目标的手段和方法、对目标和实施效果的评估和反馈。而综观《纲要》文本，对于使用什么手段、什么措施、什么方法来达到这些目标，却不甚明了；对于如何保障《纲要》的实施、评估《纲要》的实施效果，也较粗略。

　　《纲要》的第二十一章《重大项目和改革试点》提出，2010-2012年，围绕教育改革发展战略目标，着眼于促进教育公平，提高教育质量，增强可持续发展能力，以加强薄弱环节和关键领域为重点，完善机制，组织实施一批重大工程；成立国家教育改革领导小组，研究部署、指导实施教育体制改革工作。也就是说，教改的愿景已基本确定，但是改革的路线图却依旧模糊，我们能看到对岸的目标，但通往对岸的桥，却没铺好，甚至连施工图纸还没有。

　　比如，关于推进中央向地方放权，政府向学校放权，管评办分离，试问谁来推进？是国家科教领导小组，还是教育行政部门（国家教育改革领导小组设立在何处并不明确），抑或是学校？如果是教育行政部门，他们能自愿地将管理权、办学权、评价权交给学校和受教育者吗？要知道，过去五年轰轰烈烈的高校本科教学评估，以及各种评估、评审泛滥，就被认为是教育行政部门在创造权力、享受权力。如果是学校，他们有什么资本去向行政部门要权，过去多年来，各级各类学校的领导在各种场合要求给予学校办学自主权，可结果却是办学自主权越来越少。

　　再者，不推进又如何？《纲要》虽有这般表述，但在具体落实中，如果中央不向地方放权，政府不向学校放权，谁来制约、问责中央部门和政府机构呢？这就如《高等教育法》明确规定高校有七项办学自主权，但政府部门却将其牢牢掌握在自己手中。因此，我们认为，推进“放权”，一要有超越教育行政部门利益的机构，这一机构应设立在国务院国家科教领导小组之下；二要有对政府部门的制约与问责机制。《纲要》有必要对此加以明晰。

　　当然，从改革的复杂性、渐进性和改革方式的多样性出发，教改《纲要》是很难、也不宜确定改革具体模式的，各地、各校可根据改革的既定方向，创造性地进行改革探索。但这不意味着对某些涉及关键利益调整的改革，也可模棱两可，而应有明确的步骤、明确的时间节点。在《纲要》中，很多关涉关键利益的改革，尤其是与教育行政部门权力相关之处，都有“逐步”、“探索”相伴。“逐步”、“探索”未尝不可，但人们也据此担心，改革会遭遇现实的阻力，最终有可能到2020年，还在逐步、探索。

　　教育部部长袁贵仁在《纲要》发布会上说，要制定一个让人民群众满意、符合中国国情和时代特点，真正管用的《规划纲要》。有鉴于此，在这一轮征求意见中，我们建议能围绕已经形成的改革共识，明确改革路线图，让这些改革能切实落实到行动之中。

　　（作者系21世纪教育研究院副院长）