气候变化和城市的“低碳”责任

　　城市是实现低碳的主体

　　气候变化，已从最初的科学问题上升到了政治问题，再到最近几年寻求增益机会的经济问题，从而渗透到了社会发展的很多方面。

　　城市作为一个国家的基本行政单元和经济生产的集中承载体，相应地也从气候安全、国际责任和绿色增长等方面受到推动，承担起应对全球气候变化问题的地方应有之责。

　　气候安全一直是全球应对气候变化问题的最原始推动力。IPCC分别在1990、1995、2001及2007年发表的四次正式《气候变迁评估报告》，一次比一次更加科学地证明了人类活动对造成全球气候变化的影响。

　　气候变化反过来又严重影响人类的生产和生活，如飓风、海啸、干旱和洪水等极端天气越来越频繁，造成巨大的经济损失，某些地区的人类生存甚至在几十年内将直接受到气候变暖的威胁。

　　城市一般分布在沿海地区或河流入海口，独特的地理位置决定了城市存在着巨大的气候脆弱敏感性。哥伦比亚大学发表报告曾提及中国上海、巴西里约热内卢和印度的孟买将是发展中国家中面临气候变化风险最大的三个超大型都市。可以说气候变化直接关系着城市的安全。

　　城市是人类活动的主要聚集地，是温室气体排放的主体。联合国人居署指出，城市温室气体排放大概占据人类总排放的75%~80%，因此城市发起行动应对气候变化也是其责任担当的内在要求。

　　截止到2009年，世界上已经有1000多个地方政府在城市气候保护运动（CCP）的影响下把气候变化问题纳入到政府政策制定过程中。

　　中国正处于城镇化高峰期，据2009年《城市蓝皮书》报告，中国的城市化率达45.7%，已有超过百万人口的特大城市118座，超大城市39座。而且这个趋势还要持续三四十年，在此期间预计每年有1500万~2000万农民进城，每年新建建筑约为20亿平方米，每个城市建成区面积平均每年增长5%左右。

　　这都对城市的住宅、交通、医疗和教育等体系提出了更高的挑战，如果城市新建城区无视低碳技术的应用，重复旧有模式，无疑会加重城市的“碳锁定”效应，为未来的碳减排设置更多障碍。

　　因此，在中国城市化高速发展时期，中国城市具有的可塑性也是机遇，应当顺应目前的趋势抓住时机引入新模式和新技术以降低城市的建设成本和运营成本。这也是中国城市走低碳发展之路的内在要求。

　　另外，中国作为一个碳排放大国，已经在哥本哈根大会上宣布了中国的减排目标，提出到2020年实现单位GDP的碳排放比2005年水平下降40%~45%。在中国自上而下的政策执行体制内，“十一五”的传统经验表明城市是位于节能减碳目标分解的末端，这意味城市更是肩负着实现国家目标的重要使命。

　　同时，哥本哈根会议之后，国内上上下下都对如何应对气候变化以及应对气候变化所带来的经济发展挑战进行了方方面面的探讨。因此中国城市无疑处于一个挑战与机遇并行的局面，抓住机遇先试先行是目前很多城市的意愿。

　　早在2008年，保定市就在世界自然基金会低碳城市项目的协助下开始探索保定的低碳发展之路，并于当年12月发布《关于建设低碳城市的意见》，同时委托清华大学为其制定《保定市低碳城市发展规划纲要(2008—2020年)》。

　　后来相继有南昌、无锡、杭州、沈阳、三亚、青岛、重庆等城市发布低碳城市的建设意见和目标，最近成都也全文发布《成都低碳城市建设工作方案》，内容涉及经济结构调整、工业、建筑和交通节能等方方面面，并有重点地提出了一些执行措施。

　　在2009年底的各地两会上，关于低碳城市建设和低碳经济发展的提议更是层出不穷。住建部与深圳市也于本年初开始共建国家低碳生态示范市，希望在城市建设和生态技术建筑应用研发等方面积极探索，推行绿色交通和绿色建筑，推进深圳的城市发展转型和可持续发展，为全国的低碳生态城市建设发挥示范作用。

　　显而易见，目前国内的一些城市对于低碳发展理念已经有所认识，并纷纷付诸行动。但是系统的目标怎么设定，战略怎么调整，政策和体制怎么创新，怎么抓住机遇进行经济结构调整，低碳城市的概念与过去在循环经济、可持续发展、生态城市和园林城市等方面所做出的工作是什么关系、如何整合等方面的问题都是有待于深入思考并解决的问题。

　　中国城市的低碳之路何去何从？

　　国际城市特别是发达国家的首都级城市，普遍都设定了一个雄心勃勃的目标。而且，国际城市的目标和低碳发展愿景都是基于自愿减排和自我需要减排的认识的。

　　这对于中国城市则是一个完全不同的体制。中国城市都面临着国家减排目标的强制分配，出于完成国家目标的基线考虑，也未能有提出比国家目标更高的意愿，因此城市可以说在一定程度上受桎梏，不太敢冒进。

　　但是少数的几大发达城市已经进入人均1万美元的时代，经济主体以商业服务业为主，财政税收和人才等资源见长。这些城市是否应该与时俱进地把自己置身于国际城市的行列，在分析城市优势资源和潜力的基础上提出更高更完善的目标，向国际低碳领导力城市的做法看齐，是否甚至完全可以提出在2020年达到碳排放的峰值呢？

　　这都是城市需要重新审视自己的问题，在更高目标和更长远愿景的推动下，城市才拥有了一张具有国际竞争力的低碳名片。

　　国际城市普遍走了一条基于对过去在环境保护、废物处理和节能等政策的回顾和总结基础上而设定目标树立愿景的低碳规划之路，这对于中国城市目前的讨论正是一个积极的启示。

　　毋用说，中国的许多城市过去在创建环保模范城市、园林城市、森林城市、循环经济试点城市、生态示范城市、两型社会示范城市等方面都取得过突出的成绩，城市因此在行政体制、经济结构、政策支持和技术及专家等方面积累了诸多经验和基础，而这正是某些城市能够在今天新一轮的低碳发展竞争中走在前列的基础和信心。

　　新发布的《成都低碳城市建设工作方案》在一定程度上正是对于过去相关工作和目前政策的一个新的总结和整合，已经显现出城市领导人在已有政策整合方面的思路和能力。对于大多数国内城市来讲，一方面需要深入研究适合的方法用于整合历史成绩，正确地把城市现状与城市目标的距离确立出来，以更好地分解城市以后的目标和行动；另一方面中国城市目前最需要整合的是国家和省一级的相关政策，最大潜力地发挥这些政策对于推动地方城市的低碳发展的作用。

　　整合还要注意对于利益相关群体的整合，城市在制定气候变化和低碳发展政策前首先要识别出主要利益相关群体，以及确定能够参与的政策制定和执行的潜在部门及他们的贡献，描绘出一个城市低碳发展利益群体网络图，这将有利于城市资源整合，大大提高城市的低碳行政力。

　　另外，经验证明政府在实现气候变化和低碳发展过程中的示范作用不可忽视。对于北京来说，如果把中央政府和各部委以及各机关的下属事业单位的工作人员、工作场所和公私车辆甚至市政照明和公共交通都考虑进去，那将是一个巨大的数字，政府系统的住宅和公共建筑以及交通和照明等部门将存在巨大的节能潜力，撬动一个巨大的低碳技术市场。

　　毋庸置疑，在今天全球化的清洁技术革命发展浪潮下，在全球应对气候变化的前提下，中国的城市既面临着巨大挑战又存在很多机遇。

　　中国治理结构和国外有所不同，中国的城市也面临着高速城镇化、应对气候变化、经济结构调整和社会综合发展等多重挑战，如何抓住机遇应对挑战，走出适合中国国情的低碳发展之路将是正确方向。