李铁：国外为什么没有央企“地王”

　　说到最近一个接一个出现的央企“地王”，公众的反应几乎可以用“有口皆呸”来形容。但也有央企的人不服，说是市场经济，为什么只许民企做房地产赚钱，而不许央企做呢？

　　国有企业在世界各国都存在，市场经济并不排斥国企，而且在很多国家，一些处于垄断地位的国有企业的公众形象相当好，深受公众喜爱。同样是国企，为什么国外没有央企“地王”，为什么人家的国企不挨骂呢？

　　国企的定位

　　美国在建国70年之后才有了第一个联邦所有的国有企业——19世纪40年代在华盛顿建立的国家博物馆。它的诞生相当偶然：英国科学家詹姆斯·史密森在遗嘱中指定将55万美元捐赠给美国，要求建立一个旨在“增进并传布知识”的机构。又过了差不多60年，美国才有了第二个国有企业，即1904年建立的巴拿马铁路公司。第一次世界大战时期，为适应战争的需要，美国建立了不少国有企业，但战后多半都撤销了。

　　总的来看，美国的国有企业大多是在特定历史条件下，为解决特定问题或有特定背景而产生的。美国人对待开办国企极其谨慎，他们奉行一条原则：国企能退出的尽量退出，只有在私人无法做或做不好的领域，不得已才由国家或政府去做。美国的国有企业主要分布在邮政、军工、电力、铁路客运、 空中管制、环境保护、博物馆和公园等不得不依靠政府出面的行业。

　　也就是说，美国的国企是专门用来啃硬骨头的，而不是去和私企争肥肉的。它们存在的核心意义，绝不是盈利，不是为政府创收，而是提供公共服务。

　　尽管欧洲的国有企业的比重比美国高得多，但对于国企的定位也差不多，侧重于控制国防工业和经济命脉（如能源、交通运输、邮政、通讯、航空和金融等），并积极发展公益事业（如供水、供电、环卫、市政和文化等社会服务性的部门），这些企业的基本任务就是公共服务，很难盈利，它们不但不是政府的财路，反而多数是政府财政的负担。

　　在西欧各国，法国的国企比例最高，对它来讲，这是一个沉重的历史遗留问题。但上世纪80年代后期之后，希拉克政府推行经济自由主义政策，使国有企业逐步从竞争领域中退出。进入90年代之后，经济自由化的趋势得以继续。

　　国企的天然缺陷

　　为什么国企应当尽量退出竞争领域？因为经济史反复证明了国企的一些天然的缺陷。最近，《伟大的博弈——华尔街金融帝国的崛起》一书作者约翰·戈登(John Gordon)发表评论文章，列举了国企的“七宗罪”，很有代表性：

　　第一，政府是由政客而非商人所组成的。政客只能做政治决定，而不能做经济决定。

　　第二，政客需要头条新闻，这将妨碍他们作出最符合市场实际的选择。

　　第三，政府做企业，花的是别人的钱，这和私企的责任和约束力是大不一样的。

　　第四，政府不能容忍竞争。

　　第五，政府企业差不多都是垄断企业，因此根本不会面临竞争。但恰恰是竞争才使得资本主义作为一个经济体系如此成功。

　　第六，政府企业牵扯太多，决策低效。

　　第七，国有企业很多时候都是由政府监管，这种自己人的监管显然存在着天然的缺陷。

　　虽然也常有人辩解，说国企也有效率高的，效率与所有制没有必然的联系，咱们的央企不是盈利很厉害吗？

　　而实际上，这只是看到了事情的表面。虽然2009年的央企利润总额高达近8000亿元，但如果分析利润的来源和分布，就会发现，前40家中央企业的利润几乎占这些央企全部利润的90％以上，前15家的利润占全部利润的75％以上。而这15家企业也好，40家企业也好，绝大多数又都是靠垄断地位发展起来的垄断企业，其所获得的利润绝非主要靠市场经营。其余绝大多数国企要么产能过剩，要么政策亏损。据《21世纪经济报道》一则报道显示，国企占60%以上的社会资源，对GDP增长贡献不足30%，就业贡献不足20%，这恰恰证明了国企的低效率。

　　正是基于国企的这些天然缺陷，让国企退出竞争领域，已经是国际上的共识。首先在定位上，政府就不会让国企去搞房地产，去当“地王”。

　　当然，戈登还漏掉了一个更大的弊端，那就是当权力监督缺位的时候，国企最容易成为特殊利益集团牟利的工具，是腐败的温床。由于美国国企受到各级议会的严格监管，这个问题便不在戈登所列的“七宗罪”之中。

　　来自民众的有效监管

　　既然国企有着这么多天然的缺陷，但是有些领域又不得不由国企来做，那么必须有健全的监管。在国外国企的监管中，我们经常能看到一股强大的力量，这就是来自于议会的监督。

　　议会直接代表公民，既然是为全民服务的企业，根本的决策权就来自议会。在美国，议会通过立法，决定有关国有企业的一系列重大问题。联邦政府能否组建一个国有企业，必须经过美国国会的审议和批准。

　　议会通过立法，确定国有企业的经营范围甚至包括市场准入和销售领域等。议会随时审查国有企业的运行情况，并可相应地作出重大决策，包括撤销、兼并和出售某一国有企业。国有企业的董事长由同级议会任命。议会决定对所属国有企业是否给予财政拨款，给予多少拨款，拨款的无偿或有偿，以及有偿款项的偿付方式。

　　另外，国企的运作是透明化的，既然主人是全民，全民就有权知道企业的运作。美国、英国、瑞典、芬兰等国家政府要求，不论是国有上市公司还是非上市公司，都要建立公开透明的财务报告制度，企业的财务报告都要通过网站等方式按期向社会公开，接受全社会的监督。

　　国企权力的根源在议会，又接受全社会的透明监督，除非民众同意，这些国企是不可能去抬地价争“地王”的。美国最大的国企是田纳西河流域管理局，它的资金筹措方式，主要是发行债券，其中政府债券占一半左右。政府每年拨款1.3 亿美元，但明确规定这些拨款只能用在既定的社会事业上。

　　国企不为特殊利益集团服务

　　国企因为背靠政府公权力，所以很容易破坏市场的公平与正义，最终损害经济效益。为了防止这种弊端，即使有些国家在竞争领域依然存在一些国企，也要和其他私企平等竞争。要是利用公权力与私企展开不正当竞争，不仅议会不答应，而且随时可能被其他企业告上法庭。当然，这些国企自然也没有什么行政级别，不存在法院管不了的事。

　　我国央企高管其实也是政府官员，两者经常交叉任职，而国外普遍实行严格的政企分离。德国政府明确规定，国企高管及其下属不能来自政府机构，这被称为企业直接经营者的非政府官员化原则。法国法律规定，政府的部长或议员不得参加董事会，政府官员一旦被任命为国有企业的董事长，便不再担任政府职务。国有企业的董事长和总经理虽然要由政府委派，但必须选自企业界，是真正的职业经理人。

　　这些职业经理人为国企还是为私企工作对他们来说都没有多大的区别，他们都只是雇佣来的管理者。对他们工作的评价归根到底都是由各级议会，也就是公众的代表决定的。工作是否合格只有一个根本的标准，不在于赚了多少钱，而在于公众是否满意。

　　更重要的是，由于国企都列入各级政府预算，分配由议会说了算，钱赚的多少都是作为国企红利由全民分享。绝不会任由国企内部和主管部门处置，形成特殊的利益集团。

　　这样一来，钱赚得多还是少，不会成为国企高管工作是否合格的主要评价标准，更不可能将收益装入自己的特殊利益集团的腰包，因此，这些国企就不存在与民争利的动力。相反，他们最忌惮的，就是公众的不满。