汪利娜：土地招拍挂需完善 增加可支付住房供给

　　3月22日，国土资源部第一次对外界公布，将在全国选择房价上涨过快的一线城市和部分二三线城市作为试点，进行土地“招拍挂”制度的完善性改革。这在各界引起了巨大反响。是不是招拍挂制度就要全盘否认？目前提出的几种招拍挂制度改革模式是否可行？为了建立一个公共的讨论平台，搜狐财经近期将特邀经济学家和业界人士对招拍挂制度改革各抒己见，为了房地产和土地市场的有序健康发展发表各自的意见。本期邀请到的是中国社会科学院经济研究所研究员汪利娜教授。

　　汪利娜：土地招拍挂制度需完善 增加可支付住房供给

　　土地“招拍挂”是影响房地产市场的一种长期的制度安排，其运作机制不仅影响着土地价格、用地结构、供给方式，更影响着政府、企业和个人行为及房地产市场的健康发展。

　　人为的市场分割使得招拍挂“变异”

　　我国从2002年起依据国土发[11]号文《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，对经营性土地使用权实施招拍挂出让制度, 2006年国土资发[307]号文虽然要求工业用地采取”招拍挂”方式，但在实际执行中力度甚微，因此，目前我国的土地出让制度仍沿续“双轨制”和“二元”价格，即各方政府对工业用地、市政基础设施用地多采用协议出让方式和成本价，只对房地产商业用地实施“招拍挂”政策。

　　从理论上讲，“招拍挂“通过公开竞标，可以提高土地交易的透明度避免腐败，提升土地价值，推进中国土地市场化进程，但人为的分割市场所形成的“市场化不足与市场化过度“的结果和产生的另类交易成本却让制度设计者们始料未及。

　　工矿仓储用地、公用设施用地、公用建筑用地、交通运输用地等的非市场化，导致许多工业园的土地利用效率低下，地毯式的厂房占用了大量土地；旧城改造中一栋栋政府行政办公楼跋地而起（许多镇级政府人均办公室面积超过200平方米），形成了中国独特的土地资源短缺与浪费并存；一方面是大量的廉价划拨、协议出让土地，而另一面，与百姓生活密切相关的居住用地却只有“挂拍挂”一条路，加之土地市场上“卖方”只有地方政府一家。那么，这种垄断格局拍出卖天价的土地就成了一种常态。

　　招拍挂成为土地财政主要来源

　　自招拍挂以来，我国土地出让收益年年创新高。据相关数据表明，2001年至2003年间，地方政府的土地出让金收入为9100亿元，约占同期全国地方财政收入的35%；2004年全国土地出让金高达6412亿元，占同期地方财政收入的49.5%；2005年在国家紧缩“地根”的情况下，土地出让金总额仍有5883亿元；2006年为8077亿元，2007年高达1.2万亿元。2008年房地产市场不景气，有10%左右的土地流标流拍，勾地、变相退地的现象在增加，但地方政府仍获得了在9600亿元土地出让收益，其中，9551亿来自招拍挂。2009年土地出让收入更是创出天量高达1.5万亿元。土地出让收益已名符其实成为地方政府的“第二财政”。招拍挂不仅使地方政府获得不菲的土地收益，也强化了政府与企业利益同盟。这也是此次房地产“救市”地级地方政府出手之快、力度之大的动力所在。

　　土地暴利来自土地金融

　　其实，无论是开发商，还是投机购房者，真正的投机炒作的对象不是房子，而是房子下面的土地。道理很简单，从经济特性上讲,土地是一种有限的不可再生的自然资源，稀缺性决定了其供给弹性小于其他要素，其价格上涨的幅度就快。从物理特性上讲，其独特的地理位置及异质性必然会影响地上房子的价格。

　　许多人误以为搞清了房价的成本构成（地价、建安成本、税费等）,就可搞清房企的“暴利”来源。其实，房价与成本的差额并非企业的“暴利”的唯一来源或主要来源，而真正“暴利”来自企业金融杠杆的运用，这就是为什么我们要规范房地产开发企业的自有资本金不能低于35%，防止“空手套白狼”的道理所在。

　　土地招拍挂之所以成为众多国企、上市公司追捧的对象，他们不惜血本的拿地、抬高地价，目的并不在真正从事房地产开发，其原因就在于利用土地作为撬动金融杠杆的利器。一方面，“天价地”可以提升上市公司的资产价值，市场形象，进而推高公司的股票价格，或通过增发、配股、公司债，在资本市场上获得更多金融支持。另一方面，土地是最佳抵押品，价值70亿元的土地可以使企业从多家银行获得巨额的信贷支持。有了国家的钱、银行的钱和股民的血汗钱，只要公司经营收益率为正，企业自有资本的利润率就可以成倍的放大，换言之，10%毛利润背后可能是50%或更高的利润，这正是土地金融的魅力所在和房地产企业获得“暴利”的秘诀。

　　不同商业用地应采取不同招拍挂方式

　　为抑制土地财政、土地投机和土地金融推动地价非理性上扬，完善招拍挂制度势在必行。具体改革建议如下：

　　继续坚持土地有偿使用的基本原则，但对不同用途的商业用地应采取不同的招拍挂方式。政府应细化商业用地的用途，对酒店、宾馆、商业、旅游、娱乐设施、别墅、高档公寓住宅用地可以采取“价高者得”的招拍挂方式；但对于普通住宅建设用地应采取综合指标招拍挂方式。

　　综合指标的测算可像大学生考试答卷一样，采取电脑计分法，以避免人为因素。同时，要认真贯彻[国发31号]文，落实工业用地招拍挂出让制度，对节能环保、集约用地的企业给予政策倾斜，引导企业改变增长方式。政府办公用地也应逐步实行有偿出让制度，以限制政府行政办公费用的膨胀和奢靡之风盛行，让纳税人的钱用在刀刃上。

　　对土地出让金实行“收支两条”、专户和比例管理

　　实行“收支两条”线，严格土地出让收益的管理，对土地出让金实行“收支两条”、专户和比例管理。首先，要明确与民生相关的公共服务的支出的重点项目和所占的比例。例如，土地净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%。对土地出让收益使用和分配应实行公示制，接受地方人大、审计、监查和社会的监督，以确保土地收益的使用和分配更加公开、公正和合理，真正从制度上保障国有土地全民所有，为民所用，为民造富。

　　抑制囤地等政策多为粗线条，要加强前期论证

　　此外，要提高政策制定的科学性，增强执法的力度。近年来，国家为抑制房地产和非房地产企业“囤地、晒地、倒地”出台的政策很多，但多是粗线条的，前期的调查、研究、论证不够，囤地与合理储备界定不清，闲置与分期开发界定不清，各地有法不依，执行不严，导致出台的诸多政策法规形同虚设，失去了其应有的严肃性。

　　应在完善现行法规的基础上，对闲置土地严格按出让时地价征收20%土地闲置费，或征缴增值地价；对于不开发、专门囤地倒地、哄抬地价的企业更要有专项治理措施，以规范市场秩序。对于地方政府的“变通”行为，国家可通过审计、监查和税务稽查部门等组成联合督查组代为征缴，或直接在财政转移支付中直接扣除。

　　可支付住房土地应由政府来规划

　　其实一个政策好坏关键在细节、在执行力度。现行的增加普通住房供给看似很完美，但效果十分有限。

　　如果我们认定广大中等收入群体租得起买得起房才是房地产市场的健康可持续发展的不竭源泉，那么，政府就应旗帜鲜明的大力发展可支付住房，使之成为住房市场的主打产品。

　　所谓的可支付住房，即一般中等收入群体（包括中央公务员）租或买得起的住房。在国外，可支付住房是指住房支出占家庭月收入比在30%左右，考虑我国收入多元化和透明度低的现实，住房支出与家庭收入比可略有提升，如控制在家庭收入的50%以下。

　　政府要有开发可支付住房的总体规划，每年供地总量中可支付住房用地应占合理的比重，严禁以综合指标招拍挂出让的可支付住房用地挪作他用，政府还应从开工许可和项目审批源头上，增加可支付住房的供给，优化其空间分布和严格工程质量进度，并借助信贷和税收政策引导和鼓励企业增加可支付住房供给，作为企业，特别是国有企业追逐利润与社会责任并举的重要指标。

　　完善招拍挂基础工程从产权制度入手

　　深化土地制度改革，完善招拍挂的基础工程建设。要从根本上解决招拍挂中的问题，还应深化土地制度改革入手，具体包括：一是从产权制度入手，建立一套界定清晰、受法律保障和监督、可实施的产权制度，这构建多元真实市场参与主体的基础工程；二是在产权清晰的基础上，应让更多的农村建设用地和“城中村”土地,以有偿出让、作价出资（入股）、租赁、联营、抵押等方式出让，早日进入土地市场，加快建立多元主体的土地供给体系”，改变“一口进一口出”的市场垄断格局；三是按照 “政企分开、政资分开、政事分开”的精神，改变政府在土地市场上既当“裁判员”又当“运动员”的角色，限定政府权力为“产权保护、信息公示、调控总量、土地用途、结构管制和维护市场秩序等，真正从根本上解决合理地价的形成机制问题，抑制地价房价的非理性上扬。

　　搜狐财经独家稿件，版权所有，请勿转载，违者必究。如确需使用稿件或者更多资料，请与我们联系获得授权，注明版权信息方可转载。联系我们可致电010－62728213。