贾康：地方政府自谋财路倒逼财税体制改革

　　应以更开阔、更长远的眼界，着重于通过渐进的改革，构建合理的地方税体系和地方融资制度与规则，走向地方政府阳光融资机制。

　　本报记者 商 灏

　　 关于地方政府投融资平台目前是否已蜕变为用来圈钱和占地的利器，并令很多地方政府因此债台高筑，土地财政是否弊端丛生、危机四伏等等疑惑，近来舆论有诸多分析，中央政府也开始给予高度警惕。财政部新近公布的2010年工作要点中，明确要求建立地方债风险预警机制，强化对地方政府债务的管理。而银监会主席刘明康之前已公开要求全国144家城市商业银行，在今年6月份前完成对各地方政府设立的融资平台的投融资状况清查，并做出相应处理。

　　 但地方融资的债务风险究竟有多严重？将要采取的政策举措如何对症下药以见良效等等诸如此类的问题，社会各界意见纷呈。《华夏时报》记者4月7日访问了财政部财政科学研究所所长贾康。

　　“阳光融资”乃正确方向

　　 《华夏时报》：对于地方政府融资平台可能滋生金融风险以及如何应对，目前意见不一。你怎样看？

　　 贾康：从根本上说，地方政府融资的发展，在市场经济和分税分级财政体制模式下，有其必然性，简单禁止是行不通的，2008年年末以来又加上了“四万亿”项目配套资金的强大需求，融资平台更为活跃。但目前，除近两年每年2000亿元规范的“地方债”之外，我国地方政府以融资平台等方式举债，还都是不规范的“隐性债务”，其中所蕴含的公共风险，的确不容忽视。意见不同，主要在于“堵”与“疏”如何把握。我们的意见是有堵有疏，疏堵结合，但从中长期看，还是要运用“大禹治水”的古老智慧，所以“堵不如疏”，关键是如何因势利导，如何规范发展。

　　 我们认为需要“治存量、开前门、关后门、修围墙”，打造一套可控风险、可持续的“阳光融资”的制度和纪律。当前的政策扩张期，对此既是挑战，又是机遇。按照公共财政建设和“依法理财、民主理财、科学理财”的要求，地方政府融资应当是有透明度的、受法纪约束的、依托于制度规范和受公众监督的。相关制度、法纪的打造，在我国需要渐进，当务之急一是应强化国家综合部门自上而下对各地融资规模的监督、指导、协调；二是应强化地方各级人大、政协对政府融资的审批与制约；三是应强化金融市场监管部门对于政府融资活动的监控、审计；四是应提倡、鼓励地方政府融资主体内部的自律和加强管理，总结经验教训，在开拓创新中防患于未然。相关的制度，可先形成一些粗线条的文本，再于动态中不断完善、细化。

　　地方政府融资若无制度、纪律的有效约束，必然会在分散状态和不透明状态下积累公共风险，一旦积累到被触发的局面，就会是危机的局面，“救火”的代价损失将是巨大的。惟一的正确方向，应是走向透明化、法纪化的“阳光融资”。应对挑战，抓住机遇，此其时矣！

　　 《华夏时报》：财税体制改革的确已经到了必须立即推行的地步，地方政府对于包括税收立法权和征管权在内的税权争取一直不遗余力，相关的分权设计思路是否已经确立？

　　 贾康：当本地财政收入不足以平衡财政支出的时候，地方政府除了“跑部钱进”之外，只能利用自身的行政权力，通过“自上而下”的方式压缩本级公共服务支出，同时利用辖区内资源获取预算外收入。依靠土地一级市场卖地收入的“土地财政”和大量出现的政府操纵成立的“融资平台”，就是这种“自谋财路”压力下产生的结果，这不仅使预算法禁止地方政府负债的“明规则”被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代，也催生了地方干部扭曲的负债观，即借债不怕还钱、自己借别人还、不还钱还能再借钱的错误逻辑，进一步助长了地方政府的盲目举债，也不断滋生了众多的地方政府融资平台。

　　 市场经济所要求的分税分级财政体制，内含地方适度举债的必要性和合理性。从2009年开始，财政部代地方政府发行2000亿元地方债已经做了很好的尝试，2010年中央政府继续代发2000亿元，是对这种方式的肯定。但是如何提高地方财政及债务信息的透明度，发挥社会公众和市场机制的监督引导作用，真正解决中央与地方之间在财税体制和融资机制上的矛盾问题，还有待财税体制配套改革的深化，还有许多工作要做。

　　“二财政”支持了城市化

　　 《华夏时报》：地方政府的国有土地出让收入，即坊间所说的“二财政”，已成为大量银行新增贷款背后的“隐形担保”，而在银行的配合下，地方政府所选择的贷款－建设-卖地-还贷的资金运作方式，为何难以改变？

　　 贾康：大规模的城市基础建设和对其他项目的支持必然导致地方政府扩张债务的冲动。许多城市发展规划一再扩展，城市规划定位一再提高，城建规模快速膨胀，城建投资也高速增长。总体而言，这是中国城市化进程加快的组成部分。为了偿还融资平台借款的本息和继续获得银行贷款，地方政府必须在很大程度上依靠“经营城市”式的土地运作，否则，一些地方政府贯彻其发展规划的努力，可能陷入困境。

　　 《华夏时报》：在人们普遍关注地方政府融资平台可能潜藏风险的时候，为什么你却强调应该看到其积极作用方面？

　　 贾康: 地方政府融资平台存在的风险的确值得关注。不过地方政府融资平台对筹集资金、实现“保增长、扩内需、调结构、惠民生”目标也的确发挥了重要作用。从一个更长的发展历程来看，地方政府融资平台在工业化和城镇化的过程中起了非常重要的作用，对一些地区的发展也起到了重要的作用，比如东北地区近年来在地方融资平台助力之下，解决了过去很难解决的棚户区改造难题。

　　 再以重庆为例，重庆过去在基础设施上有大量的欠账，但是近年来突飞猛进，其中一个重要原因，就是获得了“八大投”融资平台的支持。而且重庆市在通过“八大投”进行融资的时候，也十分注重风险控制，如1998年重庆市获得中央转贷的国债后，第一件事情就是注入到“八大投”当中，以提高其资本金。

　　须以长远眼光变革制度

　　　 　《华夏时报》：对于规范和创新地方性融资平台，目前有怎样的可行性思路与建议？

　　 贾康：怎样提升地方融资平台的规范性虽是当务之急，但我想还应以更开阔、更长远的眼界，着重于通过渐进的改革，构建合理的地方税体系和地方融资制度与规则，走向地方政府阳光融资机制。

　　 而当下已有的方案和实践活动，可以分为三种形式。

　　 第一，适应地方政府融资需要，配合宏观融资政策，通过发行中期票据融资。这个建议肯定是要让地方融资平台完全市场化的方式，政府不直接参与，市场可以发挥融资主体的约束作用。但这种形式明显的局限性在于：一是中期票据期限主要是三年左右，至多不到五年，而地方政府的融资大多是长期的，往往集中于五年以上需求，存在着资金期限不平均问题。二是融资方式属于债务融资，地方企业中只有一小部分确有资质者可以取得这类债务的资金，而且只有当它在4万亿规划范围内，才有项目配套的融资意义。三是这种中期票据存在吸引风险的问题。当发行的主体是以中央企业为主，风险在可控范围内，如果范围扩大到地方企业则很难控制。可以考虑稳妥推进，但不能回避融资规模问题。

　　 第二，整合地方性的交通为主的收费。把一些地方的基础设施建设收费做整合之后，为从事地方性交通基础设施建设的企业集团融入资金。整合地方性交通收费在方案设计上有一定的操作设计空间，但在成品油税费价格改革之后，全国范围内已经统一取消了养路费，这方面可能启动资金来源的操作空间已大大地缩小。

　　 第三，使用长期建设国债的资金。这一方案的要点是，中央政府在这一轮建设过程中明显提高国债规模。如果组建合适的法人实体作为资本金来源，进而这个法人实体可以形成再融资平台，这样既可以完成国债专项资金的建设任务，同时承担国债资金的还本付息，还可以构建一定规范性和功能比较强大的适应投融资制度改革和发展需要的地方融资平台。这个思路的好处是，国债资金以注资的方式入主地方企业集团，比较明显地发挥财政政策的效应，明显地起到拉动银行贷款和债权融资的作用。

　　 从宏观的角度来考虑，这明显地利用了社会的财力，可以建立比较顺畅的融资的机制和比较规范的带有长期意义的地方融资平台，获得持续不断的建设资金。另外，财政资金有明显的使用办法。在操作过程中，财政部门可以对资金的状态进行审查和监督，防范内部违规现象发生。

　　 但这样做也有局限性，主要是启动资金的获得和使用实际上是政府操纵的行为。项目选择和融资平台构建的科学性要求非常高，如果法人公司出现了较大问题，将会面临正在日益发展的问责压力，决策正确了皆大欢喜，如果决策错误，出现了运行的问题，政府可能难逃干系。

　　 《华夏时报》：在国债资金使用方面，你好像比较推崇重庆经验？

　　 贾康：在当前急需以积极财政政策刺激经济，并产生更大的成功效应的平台上，为更好地放大我们的国债使用规模，应该考虑借鉴重庆等地的经验，在建立地方融资平台的时候，可以借助国债的资金，作为资本金注资的方式，结合实际情况，建立投融资相应的标准和制度流程，用一些标准的程序来规范法人的行为。这样可以加强管理的程度和风险防范的水平，执行比较有力的政府应该发挥作用。

　　 这样构建了比较规范的地方融资平台，看起来有利于促进国家投融资改革，满足地方政府的融资需求，促进相关机制的优化，提高国债的使用效率。

　　 具体来说，它至少有四个方面的好处，即可以满足政策扩张和促成投融资制度改革相结合的需要；满足市场经济环境下相关市场主体商业化运作的需要；满足防范控制风险，根据国债资金与地方融资平台建立绩效评价机制的需要；满足我国金融深化改革和将储蓄转化为投资的需要。