来源：《民商》
几乎没有哪个问题象拆迁问题这样集中而尖锐地反映了一个转型国家的体制弊端。表面上看，是地方政府、开发商与拆迁对象的矛盾与冲突，但其背后的土地产权制度、财税制度、盲目的GDP 政绩观以及粗放式的经济发展方式等才是更根本的原因所在。
策划／《民商》编辑部
拆迁
：最艰难的利益调整
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文／罗筠
这是一次积蓄了巨大的社会情绪的变法渴求。自 1 月 29 日，国务院法制办在其官方网站全文公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例 ( 征求意见稿 )》( 以下称《征求意见稿》)。迄今，国务院法制办已收到相关意见和建议 6.5 万多条。
汹涌的民意背后是对扭曲的利益格局进行重构的渴求。然而，其中尖锐而巨大的利益冲突使得法规的制定和利益的重构显得异常艰难。
“官商合谋”的简单逻辑
在来北京开两会之前，一些地方政府的官员预先跟人大代表、政协委员打招呼，“两会时说话嘴下留情，什么都需要钱，地方财政靠什么，就靠卖地、建房这点儿东西。”全国政协委员、沈阳市政府参事冯世良说，地方政府的官员嘱咐了又嘱咐。
年前，北京大学法学院副院长沈岿就担心 ：人大代表和政协委员中不少是地方官员和房地产商，如果拆迁“变法”成为两会代表委员热议的问题，可能会导致人为阻力的增加。
事实上，在全国两会召开之前，房地产商、SOHO 中国董事长潘石屹(潘石屹博客,潘石屹新闻,潘石屹说吧)已经表达了他的担忧。他认为，如果严格按照这个《征求意见稿》执行，将会导致开发成本的上升。北京大学法学院教授王锡锌向媒体透露，在拆迁条例修改讨论过程中，他曾接到一些地方政府管理者打来的电话。他们担心方案出台后，城市经济没法发展，甚至有市长直言，如果新条例出台，市长这个职位就没法做了。“在几次讨论条例修改的过程中有一些官员提出，目前我们拆迁的 70%-80% 是商业开发拆迁，如果新条例出台，70%-80% 的拆迁要暂时停掉。”在过去的很多年里，地方政府、官员、开发商在拆迁这个问题上，频频上演“官商合谋”，而在这个过程里形成的一个最简单的逻辑就是 ：政府用低价从农民等被拆迁人手中拿到土地，然后再高价将土地卖给开发商，从中获取高额利润。
有统计数据揭示 ：土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约获得 60%-70%，农民获得5%-10%。“征地成本低，而拍地却获得了暴利。”被拆迁户的利益就在政府和开发商的合谋中被损害了。“怎么处理好政府、开发商和被拆迁主体之间的利益分享关系，这是问题的关键。”西南政法大学民商法学院院长、教授赵万一在接受采访时表示。然而，根据目前中国的土地制度，地方政府成为建设用地的惟一供应者，是“惟一和最大的地主”。他们掌握着对土地的控制权，掌握着土地和房屋的征用权。与此同时，地方政府还掌握着城市建设和土地的规划权，并在拆迁补偿和评估上进行操控。在此过程中，被拆迁主体的参与权被剥夺，不受约束的政府权力对被拆迁主体的合法私产进行侵犯，并最终导致层出不穷的强拆悲剧。“立法应当考虑的问题是，如何规范政府的土地征用和土地出让行为，如何提高被拆迁主体的参与权和利益分享比例。”赵万一认为，在我们国家，拆迁矛盾最突出的是，被拆迁主体没有参与权。不参与、不知情、权利无法救济和申诉，这是导致矛盾不断升级和激化的直接原因。
但如果不能改变现有政府垄断建设用地供应的体制，不能制约地方政府对土地和建设规划的巨大的自由裁量权，政府的拆迁行为将难以得到规范，被拆迁主体的权益也将难以得到保护。
一个转型国家的体制弊端
几乎没有哪个问题像拆迁问题这样集中而尖锐地反映了一个转型国家的体制弊端。
原建设部房地产司司长谢家瑾在其著的《房地产这十年》中回忆 ：2004 到 2005 年，有一件事情在那两年带来的压力之大可能超出一般人的想象，那就是拆迁上访。从 2003 年开始，城市房屋拆迁上访量大幅增加。有一段时间，建设部大院的前后每天被数百人包围，影响到正常办公。司里每天派一位司长带 5 位工作人员参加信访接待。几乎在每一次保经济增长之后，总要迎来一轮拆迁上访的高峰。这一次的“保八”也不例外。其背后是中国经济对房地产的过度依赖。从住房制度改革到 2007 年的十年间，房地产业对中国 GDP 增长的直接和间接贡献率超过10%。“经济对房地产的过度依赖已是一个短期内无法改变的事实，一时还找不到一个产业来替代房地产对经济的拉动。”广东房地产协会会长蔡穗声说。在房地产业成为“国民经济的支柱产业”乃至成为“国民经济的重要支柱产业”之后，在全国各地“，拆迁”成为了地方政府经济发展中的“重要行为”。更直接的利益驱动来自于土地财政。“拆迁中发生的问题，很大一部分是因为土地财政。”中国政法大学教授应松年说。
沈岿分析 ：“土地财政收入让地方政府急功近利地进行城市开发，是拆迁矛盾层出不穷最为根本的原因。” 仅以 2 月 2 日国土资源部发布的数据为证，2009 年全国土地出让总价款高达 15910.2 亿元，其中房地产用地出让价款高达 13391.8 亿元。而所谓土地出让价款，实际上就是俗称的“政府卖地所得”，土地财政之现实已然显露无遗。早在 1989 年，财政部颁发 国有土地使用权有偿收入管理暂行实施办法》，规定城市土地出让收益的 20% 留给地方政府，用作城市建设和土地开发费用，其余 80% 按四六分成，中央政府占40%，地方政府占 60%。之后，在地方政府的争取下，中央政府做出巨大让步，将中央财政从土地使用权出让中分得的部分，对不同城市按 85% ～ 99% 的比例返还给地方政府，返还期为两年。土地收入逐步成为地方政府财政的重要来源。1994 年，中央政府实行分税制改革，大幅度提高中央财政收入占全国财政收入的比重，地方政府税收比例锐减，但所要承担的事权并没有相应减少。与此同时，土地收益开始全部列入地方财政收入，地方政府对土地收益的追求被最大化。据统计，目前我国县市中，土地出让金收入占预算外财政收入的比重已超过了 50%，有部分地区甚至占到了 80% 以上。全国工商联的一个调查显示 ：北京、上海、广州三个一线城市，政府从房价中获得的利益占比分别是 48.28%、64.5%、46.94%。潘石屹说，根据他们在一线城市开发房地产的经验，这些数据是可靠的。另一房地产商任志强(任志强新闻,任志强说吧)认为，如果加上税收，这个比例要超过 70%。“拆迁条例的修改涉及到巨大的利益格局调整。涉及到政府与民众、政府与开发商、开发商与民众多重关系。在目前地方政府财权与事权不对称的情况下，自然会遭遇阻力。”中国人民大学法学院副院长王轶接受央视采访时表示。“特别对于中国这样一个大国，任何一部法律和行政法规它修改或者是制订都必须要做一个系统的思考。在《城市房屋拆迁管理条例》变成了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，并且做了很多实质性的修改和调整的背景下，我们必须统筹地去考虑地方政府事权和财权不匹配这样的一个非常现实的问题。”
漫长而艰难的变法
这注定是中国城市化进程中一次漫长而艰难的利益格局调整。2009 年 12 月 16 日，国务院法制办组织的第一次新拆迁条例专家座谈会后，“拆迁”字样被删除了，条例的名称更改为《国有土地上房屋征收与补偿条例》。“这不是问题的关键。拆迁本身并不存在问题，但现实中，拆迁程序的不规范和拆迁目的不正当使得拆迁制度失去了它的立法本意和宗旨。”赵万一认为，现在要做的是还原拆迁制度的本来面目。事实上，拆迁并不是从一开始就充满了罪恶。1991 年，为了配套《城市规划法》，国务院颁布了规范城市房屋拆迁行为的行政法规《城市房屋拆迁管理条例》。那时候，在这个法律制度中，有一个关键词叫“安置”。这个词体现了当时制定条例的初衷和善意，即通过城市的规划建设解决老百姓长期以来的居住困难。
“当时的情况是，经过 10 来年的改革开放，中国已经具备了相当的财富积累，大家认为有条件实行房地产的制度改革，让老百姓住得好一点。”从事房地产业务的北京才良律师事务所主任王才亮回忆。因此，1991 年开始实行的拆迁制度有一个特点 ：当时绝大多数的市民居住都比较困难，他们甚至盼着通过拆迁获得安置。然而，历史并不依此前进。1994 年，国家出台了《城市房地产管理法》，开始实施中国房地产制度的改革。“问题也就在这个时候开始发生了。伴随着房地产的开发，出现了巨额的利润，很多商人、官员、官宦子弟都卷入了其中。”根据王才亮的分析，中国的房地产制度带来了两大改革 ：第一，最开始的老百姓建房子的权利被剥夺了 ；第二，引进了强拆制度，也最终导致了这段混乱的拆迁历史。事实上，房地产制度还带来了三个垄断，一是政府垄断土地，第二是开发商垄断房屋建设，第三是大开发商垄断了中国的房地产开发。在这三个垄断的背景下，拆迁条例没办法为老百姓解决安置问题了。于是推动了拆迁管理条例的修改。2001 年，因为违反《立法法》的规定，国务院对条例进行了修改。但其运作模式依然沿袭了建设单位向政府申请拆迁许可、获批后实施拆迁、发生纠纷由政府裁决、被拆迁人拒绝拆迁的实行强制拆迁等做法。中国政法大学教授蔡定剑认为，正是 2001 年修订的《城市房屋管理拆迁条例》为拆迁矛盾频发埋下了隐患，这个条例几乎成了违法暴力拆迁的合法依据和保护伞。据资料显示 ：修改后的第二年前八个月，建设部受理来信 4820 件次，涉及拆迁问题的占 28% ；上访 1730 批次，拆迁问题占70%。由于不断出现的自焚事件，引起中央的重视，推动了《宪法》的修改。
2003 年修宪研讨阶段，即有对拆迁条例进行违宪审查的动议，2004 年修正后的《宪法》即明确，“公民的合法私有财产不受侵犯”，征收公民房屋的前提是“为了公共利益的需要”。但是，《宪法》并没能阻挡地方政府对土地和城市开发的贪婪。2007 年，《物权法》的通过再次给人们以解决这一问题的希望。国务院法制办委托王轶等人，对拆迁条例相关课题进行过研究，但进程并不如预期顺利。2007 年 8 月，十届全国人大常委会第 29 次会议通过了《城市房地产管理法修正案》，并授权国务院修改《拆迁条例》。但是，由当时的建设部主导起草的草案在 2007 年年底并未获国务院常务会议审议通过。
根据新华社的报道 ：2007 年 12 月14 日，《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》草案在国务院第 200 次常务会议上审议，会议要求有关部门广泛听取意见进一步修改后，再提请国务院常务会议审议 ；然后公开征求意见，再由国务院决定公布施行。在此后的两年时间里，既有拆迁模式仍在继续，极端的流血事件还在不断发生。但《拆迁条例》的修改一直拖着，“拖一天算一天”。为什么新的拆迁条例永远出不来？利益调整面临着巨大的阻力，这是最重要的原因。“房地产商和地方政府有直接的利益关系，这边找出各种理由来，说有多少难题，那边很明显就是耗一天算一天。只要拖一天，维持一天，就能多赚一天钱，地方政府和房地产开发商抢一笔到手算一笔。”法学专家李 认为，这么多年来，各地和全国的两会年年都有这么多人呼吁，但新的拆迁条例就是出不来，原因就在这里。政府的理由是 ：我们总不能不发展吧。
利益博弈从未停止
“如果不是 2009 年底因抗拒拆迁而自焚的唐富珍事件，还要搁着。”李 说。
因抗拒拆迁而自焚的唐富珍事件是一个转折点。它加速了变法的进程。两会期间，全国政协委员、国务院法制办原副主任张穹透露，条例将会很快颁布。他同时坦言，条例制定是一个非常复杂的过程，是各方利益平衡的过程，各方关系要处理好，比较难。《征求意见稿》对“公共利益的需要”作出了界定 ；对非因公共利益需要拆迁的，要按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议 ；房屋征收要采取论证会、听证会或者其他方式征求被征收人、公众和专家意见 ；补偿金不得低于市场价 ；强制拆迁应先给予补偿 ；房屋征收部门及其委托的单位不得采取中断供水、供热、供气、供电等方式实施搬迁……
“把公共利益和商业利益分开，是一个巨大的进步。”应松年认为。一些法学家也相信，倘若新的条例得到认真的执行会在相当大程度上解决以往存在的那种混乱的局面。然而，官商勾结的隐忧依然遗留在了新条例的征求意见稿中。其中，“危旧房改造”被列入公共利益，引起了很多人的担忧 ：在公共利益的掩护下，地方政府和开发商会不会更加肆无忌惮？事实上，近几年来，全国各地绝大部分的商业地产开发都是以“危旧房改造”的名义进行的。“名为‘危旧房改造’，搞的都是商业开发！”王才亮说。法学专家们认为，“危旧房改造”往往涉及房地产公司的商业开发，将其列为“公共利益”有欠妥当。在他们看来，新条例屡屡为“官商合谋”预留了空间。
新条例第四十条规定 ：“非因公共利益的需要，拆迁国有土地上单位、个人的房屋的，建设单位应当编制具体实施方案，并报房屋征收部门批准。”中央编译局比较政治与经济研究中心研究员高新军尖锐地指出 ：该条款显示出，立法者向既得利益集团作了妥协。另一方面，《征求意见稿》将其适用范围限定在“国有土地”上，回避了农村集体土地的征收和拆迁问题，这也被视为是一个巨大的遗憾。目前，中国正处于城市化加速期。土地专家估计，每年新增的城市建设用地中，约 80% 来自农地征用。城乡接合部的农村集体所有土地升值也很快，地方政府往往通过压低补偿的方式将土地出让给开发商，赚取高额差价。新条例在该问题上采取的回避态度，显然也为未来埋下了巨大的隐患。各方的争议仍在继续，各方的利益博弈从未停止。“拆迁条例的修改必须要考虑利益平衡，包括政府和被拆迁主体之间的利益平衡，开发商和被拆迁主体之间的利益平衡，政府和开发商之间的利益平衡。”赵万一预计，最后出台的新条例将是也只能是一个利益平衡的结果。
专家观点
李楯：这几年做得很不像话的就是公共利益无法界定。最起码有商业目的的事，绝不是公共利益 ；即使是非商业的，也要有公众参与和同意。修广场、修草坪、政府形象工程是不是商业目的？是不是公共利益？我认为，公共利益需要有一个认定的程序，公共利益的范围也应当是很狭窄的，不是什么都能叫做公共利益。现代化是一个很残酷的过程，有很多人的权利被剥夺，在每个国家都存在这种情况，从“圈地运动”开始就是这样了。因此，在拆迁问题上，有两点是必须要坚持的 ：第一，要严格界定公共利益 ；第二，要尊重每一个公民的利益。
章立凡 ：土地价格这一块，至少超过 50% 的利润被政府拿走了，地方政府处于食物链的顶端。第二层就是开发商、银行。然后就是建材商、建筑商、承包商、装修商、拆迁公司，再往下才是房地产经纪、炒房团、房屋的投资者，末端是一般买房人、房奴（分期付款）、租户。每一个交易环节政府都是抽税的，政府是最大的地主和庄家，所有的环节它都吃定了，它是包赚不赔的。
赵万一 ：在拆迁问题上，我们一方面要充分尊重个人的利益，在某种情况下也应该强调个人利益服从公共利益。这也是社会正常发展的要求。但公共利益问题必须是拆迁条例首先考虑的问题。为什么公众的舆论一边倒，很重要的一个原因是很多地方政府打着公共利益的旗号拆迁，而实际上追求的是一种商业利益。因此，立法肯定要对公共利益进行限制。在一个国家城镇化快速发展的过程中，拆迁是肯定要发生的。但我们必须要考虑的问题是 ：拆迁的目的是否正当和必要？拆迁的程序是否规范和透明？通过拆迁损害的利益和获得的利益是否合比例？拆迁最后是否促进了社会大多数人共同的福利？政府最后在拆迁上的所得是否用于促进社会大多数人共同的福利？
“变法”进程
1991 年 6 月《拆迁管理条例》公布
为了与《城市规划法》相配套，国务院发布了《城市房屋拆迁管理条例》。当时城市建设的主体多是国有单位，以政府为主导的拆迁行为，较少涉及公共利益和非公共利益的区别。
1994 年 7 月《房地产管理法》出台
《城市房地产管理法》于 1994 年 7 月出台，并于次年 5 月实施，开发商逐渐走上前台 ；同年推行的分税制改革，被视为地方政府逐渐倚重土地财政的因素之一。
2001 年 6 月《拆迁条例》修改颁布
修改后的《拆迁条例》颁布并沿用至今，但仍未区分公益和商业拆迁，其运作模式依然沿袭了建设单位向政府申请拆迁许可、获批后实施拆迁、发生纠纷由政府裁决、被拆迁人拒绝拆迁的实行强制拆迁等做法。
2004 年 3 月《宪法》增“征用补偿”条款
现行《宪法》第四次修正案增加了“公民的合法私有财产不受侵犯”、“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”等内容。
2007 年 3 月《物权法》规定“拆迁补偿”
《物权法》规定 : 为了公共利益的需要，依法可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产 , 应给予拆迁补偿、维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的还应当保障被征收人的居住条件。
2007 年 8 月 人大授权国务院制定法规
全国人大常委会修改《城市房地产管理法》，“为了公共利益的需要，国家可征收国有土地上单位和个人房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人合法权益；征收个人住宅的，还应保障被征收人居住条件。具体办法由国务院规定。”
2010 年 1 月 国务院法制办公开征求意见
国务院法制办发布了《国有土地上房屋征收与补偿条例 ( 征求意见稿 )》，面向全社会广泛征求意见和建议。
有人为“北坞村模式”可能实现农村宅基地“放开盘活”的破冰之举而欣喜，但对征地、回迁房产权和社会保障制度落实等敏感问题持观望、质疑态度的民众也不在少数。
中坞，拆迁纪事
采写/《民商》记者 韩雪
3 月初，从北京市海淀区政府传来消息，海淀区中关村周边的 8 片城乡接合部、20 个村庄将在 2010 年内启动拆迁改造，拆迁改造工作将影响到 2.9 万的常住人口和约 21 万的流动人口。2 至3 年内，聚集在中关村周边村庄的违法建设将消失，代之以规划有序的楼房和大片绿地。改造城乡接合部，动迁原住地居民的“北坞村试点”工作是近年来公众和媒体关注的焦点。
海淀区政府称，这批 20 个村的改造将借鉴北坞村的经验，按照“政府主导、农民主体、政策创新”的原则推进，但也不会完全照搬，而是根据各个村的具体情况，实行“一村一策”。“北坞村模式”能否切实的从根本上解决城乡一体化推进过程中凸显的众多矛盾？是否具有普遍性和推广性？在“房价”一跃成为全民关注话题之首的当下，接下来 20 个自然村的拆迁自然成为焦点，其中距北坞村不过百米的四季青镇中坞村首当其冲。
“这是文明拆迁的一步”
“北坞这次处理的比较好，市政府表示要总结经验。在拆房前就开始盖 42 栋 6 层带电梯的回迁房，解决老百姓的后顾之忧，同时还让老百姓自己组织一个班子监督和查看，这是文明拆迁的一步。”记者采访中坞村张姓村民一家时，66 岁的张果（化名）表示，“老百姓的乡土观念很浓，故土难离，北坞试点的目的实际上是维持社会和谐稳定，多少就向被拆迁的弱势群体倾斜，虽然中坞与北坞有一定区别，但希望中坞也能像北坞后来那样，文明拆迁没有暴力。”北坞、中坞、小屯、闵庄等 8 个自然村都隶属于玉泉村管辖。
而紧邻玉泉山的玉泉村早在1993 年北京城市总体规划中，就被全部划入了绿化隔离带建设范围。而老张口中的区别，记者在进村采访时已有所感觉。中坞村拆迁在几年前已经提上了日程并对外公布，但村中并未见到有关拆迁的“标语”。虽然村民也大多将原本露天的院子修盖成房屋，希望在拆迁中增加房屋补偿面积，但村中鲜少有二层楼房，与拆迁前北坞村林立的自建“出租楼”大不相同。
据村民介绍，按照目前宣传的中坞村改造方案，中坞将比照北坞的补偿标准实施，在原宅基地面积 1 ：1 置换安置楼房建筑面积的同时，根据房屋装修、内部设施的不同以每平米 3000-4000现金补贴标准发放给被拆迁村民。村民私盖的二层以上建筑并不纳入置换面积计算，“最多也就是给个工料、装修钱。”“和以往相比，这次的标准老百姓还是挺满意的，之前政府还派人入户测量、调查、登记什么的，正规多了。据玉泉村村委会的人讲，中坞村的回迁房就在北坞村那 42 栋楼旁边，接下来玉泉的其他村拆迁也要搬过来，说是要建到 100 栋呢。”看见记者采访，中坞村五、六名年纪较轻的村民围上来说，“因为两村离得近，很多人是亲戚，所以北坞的回迁房我们去看了，除了楼间距比较小、采光可能受影响外，其他的都还好。
政府动员的人说了，中坞村谁先搬迁就可以优先选房。”然而大部分村民对中坞最终是否比照北坞村拆迁补偿工作操作还存有疑问。老张介绍说，中坞村所在区域是按照南水北调国家重点工程选址规划的，“未来这里将修建一个大型蓄水池，供应北京饮水。
这是个国家工程，搬迁政策究竟跟北坞是不是一样，因为从没见过正式文件，我们拿不准。”让村民“拿不准”的事情还有很多，比如怎么保证每家每户是按照现有面积分配，而没有人从中谋取私利，农民的回迁房是否有“大产权”、可不可以上市交易，“上楼”是不是就意味着“农转居”、“上楼”以后靠什么生活、能不能加入城镇医疗、养老等社会保障体系等等。
因为不了解，所以传言很多。“政府不能只考虑拆迁前，不考虑上楼之后我们怎么办”，能不能将规划方案涉及的细节，以及拆迁后对村民生活的基本保障措施等问题透明化、并且公开，让每个利益相关者知晓，是村民目前最多的想法。
“土地没有了，子孙靠什么吃饭呀”
“南水北调、改造城乡结合部和城中村是国家的大政策，我们应该支持。但从心里说，我们是农民，有选择谁也不愿意放弃土地，土地没有了，子孙靠什么吃饭呀！”村里的老一辈纷纷表示。
实际上，北坞和中坞周边早已没了农耕土地，村民手里仅有或祖辈流传、或村里划分的宅基地。虽然按照规定每户有 120 平米的宅基地配额，但随着村中常住人口的增长和土地面积的缩小，近10 年玉泉村已经很少给新增人口划分宅基地了。“因为这个，很多 20、30 岁以前没分到地，现在又要成家的村民没少找过村委会。
可是中坞村的村长啥权力都没有，周围 8 个村都归玉泉村委会管，原来属于村里的好地都租得差不多了，光靠那几个人根本解决不了问题。”老张说，“现在一说要拆迁，矛盾就更大了。”村民所说的“玉泉村出租的地”是指离中坞村不远、交通便利的闵庄路地带。这是北京人从市区到香山的必经之路，机动车络绎不绝。闵庄路两侧鳞次栉比的开满了 4S 店，更是北京市民购车的一个重要去处。出租并经营这一带的是海淀区四季青镇玉泉农工商公司等“挂名”在四季青镇的公司。出租集体所有的土地，作为集体一员的村民却都表示从没得到过一分钱的“分红”，也不知道应该向谁要这些本属于集体一员的“福利”。“造成这种局面的一大原因还在于四季青的一级体制。
最初在 1958 年的时候，四季青提前进入共产主义，搞了一级所有制。这曾经是全国农业的先进，到改革开放后也没有进行改革，行政村的村委会对土地没有任何决策权，决策权和经营权都在四季青镇政府手里，镇政府拿走土地根本不需要通知村委会。这给大家造成的影响是，根本没有村民集体所有的观念，出了事没人管，也不知道要找什么人管。”
按照村民介绍，在一级政府的四季青镇，村委会必须为所有成年劳动力安排工作。“可实际情况是，如果你对安排的工作不满意，那镇政府就再不管你了。”也就是说，村民从 20 岁可以参加工作到 60 岁退休的 40 年间，拿不到任何来自村或镇政府的补贴。
现在的中坞村，得不到任何补贴的占到成年劳动力总人数的 80%。“你知道在中坞，一个治安员站街一个月的工资是多少吗？只有 60 元钱。”“没地可种，没有补贴和收入，就只能出租房子来维生。如果条件好，谁愿意自己家里住上十几口、甚至几十口陌生人”，祖辈生活在中坞村的李医生说，“将来‘上楼’了，可能连这条生路都会断了。如果还是农民身份，医保、养老这些社会保障就还是双重标准。
农民的医保报销限制条件很多，报销比例也低于城镇居民，生场大病家里生活就要倒退三年。现在村里 60 岁以上的老人每月退休的养老金最高不超过 600 元，还不到北京市标准的一半。物业采暖的费用又贵，怎么生活？”
“玉泉的土地根本不养玉泉的人”
对于记者询问海淀区政府提出的“集体产业用地”的概念，修建包括外来人口居住公寓项目，将收益作为集体经济组织的收益，回迁后村民参股集体经济、经营性资产和收益归全体村民所有的设想，村民们表示很难认同。在一级财政的四季青镇，玉泉村每年所获利润必须上交镇财政，而不能直接用于村内分红。
“四季青镇农工商总公司、玉泉农工商公司早就有了，可是出租闵庄路等玉泉村集体的收入，也只向这些公司中的职工村民分配，其他村民分不到。职工村民那是劳动应得的，还不是分红，人家到别的公司干活不也得给工资吗？”老张的儿子对记者说，“所以，规划的酒店也好，外来人口公寓也好，经营收入也很难分给村民。
再说了，谁代表全体村民经营公司？现在村党支部书记就是公司的法人代表，村民怎么监督得了？玉泉的‘传统’就是玉泉的土地根本不养玉泉的人。”在村民们疑虑重重的同时，记者看到目前为止北京市住建委、规划委对集体土地上建设针对外地来京人员的租赁房问题，没有任何正式文件。
虽然海淀区西北旺镇政府在下一步对“蚁族”聚居的唐家岭地区改造方案中表示，借鉴“北坞村试点”提出的建设外来人口公寓的做法，但事实上，北坞村的这个公寓目前还只是停留在报道和文件中，没有落地。但是，反对和质疑声已经出现 ：允许在集体土地上进行经营性住宅的开发建设，意味着放开集体土地的经营权，那么目前大量泛滥的“小产权”房，完全可以同样采取对外出租的方式，为集体组织营利，从而实现集体土地的市场化流转，这是国家严令禁止的。“在农村的拆迁中建租赁房，海淀是有这个意向，但建多少、租金是多少、租给什么人，至少在北京市两会的时候，海淀是没有想清楚的。”
参加了今年海淀区人大会议的人大代表许志永说。现实来看，如果集体用地上的建设投资完全由村集体主导，而不是政府投资建设，那么村集体组织并不见得乐意建这种租赁房。北坞村的两块回迁房地块总投资约 9 亿元，需由村集体来主导完成。除政府能给予的道路征地补偿、贴息贷款等支持外，村集体最重要的资金来源，就是其所拥有的产业用地，包括这一租赁房地块。北坞与中坞紧邻颐和园、玉泉山，可谓寸土寸金，位于两村不远处的写字楼项目玉泉慧谷园，目前租金约 3 元 / 平方米 / 天，100 平方米的租金约 9000 元 / 月。很明显，建成办公楼或者其他物业，收入会更高。所以，即使村民们坚信“自主建房、收益分享”能够实现，在获得集体土地运营权的同时，制度框架却使其无法实现利益最大化，也许将是这些村庄改造无法回避的难题。
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20世 纪 90年 代末开始，北京市城市建设东移，高碑店乡成为典型的城乡结合部。在十多年的时间里，农民集体土地被征占完毕，失地农民就业无着落，失业率上升。成为城乡结合部后的高碑店，地方产业用地受到挤压，农民集体失去生存和发展空间。大面积征占土地导致农民生活水平下降，引发群体性和突发性事件。1998年以来，高碑店乡共发生农民集体上访和引发群体性事件多起，成为北京市上访第一乡。此外，农居混杂、人户分离和外来人口集聚带来社会管理困难，成为影响社会稳定的火药桶。
［个案二］昌平区郑各庄村——集体土地资本化与农民自主城市化
改革开放到 90 年代初，郑各庄村人通过集体办企业和承揽建筑工程，积累起一定的资本。90 年代末，房地产开发在郑各庄周边蔓延。但是，郑各庄人做出了另一种选择“第一，郑各庄祖辈留下的地不卖！自己的地我开发。第二，土地开发不能急功近利，要考虑可持续性发展。第三，村庄开发要有规划地进行，靠土地开发谋发展。郑各庄的秘密就在于利用集体土地资本化实现了自主的工业化和城市化。首先，通过规划和相关制度安排，取得土地开发权。1996 年，郑各庄人绘制出村庄建设规划。通过整理置换、交纳复垦费等办法，将耕地调整为建设用地。同时，与承包农户达成租地合约。村委会收回的土地租金，全部分配给享有土地承包权的农民。其次，旧村改造和盘活宅基地，实现宅基地资本化。全村 1050 亩宅基地，通过旧村改造，只靠250 亩就解决了农民上楼、企业非本村员工和教师住房，而且还将剩余房屋对外出售，实现了巨额土地资本化收益。第三，通过集体建设用地入市，实现村庄工业化和城市化。通过调整产业结构、发展第三产业、引入学校入村，推进村庄城市化。第四，实现农民、集体和政府多赢的城市化。2007 年，土地租金达 3649.9 万元，全部下发到村庄用于改善村民福利和土地分红。村企业利用村庄土地时，只需要支付每年每亩 5000 元的租金，土地成本的降低，使企业可以将大量流动资金用于发展。政府获得税收 7000 万元。同时，通过自我投资的基础设施、公共品投入和社会保障，形成现代城市社区。到 2007 年农民福利支出达 478.9 万元，已建立健全的全覆盖、多品种、有保障的农民社会保障体系。
［个案三］海淀北坞村——政府主导、给农民让利的城市化
四季青北坞村试点是北京市破解城乡结合部难题的试点工程。在北坞村的城市化过程中的确形成了一些有益的经验 ：确保农民上楼利益。农民上楼，按腾退的宅基地 1 ：1 置换回迁用房，共计 17.3 万平方米。同时对北坞村的城市规划和用地规划进行相应调整。多方筹集资金。北坞村试点要进行旧村拆除、回迁楼建设、商品房建设、酒店项目建设、租赁房建设等 5 项工程。工程建设的启动资金由市区两级政府出资和镇政府出资解决，市政基础设施由市区两级政府投资建设。酒店、租赁房等农村集体经济组织的投资性项目，由农村集体经济组织通过借款、贷款方式解决。实行以农民为主体的商品房开发。由四季青镇、玉泉村负责成立北坞村新村开发建设有限公司，承担开发建设任务，全部建设不以营利为目的，以降低资金成本。增加产业用地和安置用房，确保农民增收。同时发展仓储物流等产业，满足当地农民普遍的就业需求。北坞村宅基地大部分实现绿化，在原址上，建设生态型产业项目，使农村集体组织有持续稳定的财产性收入。完善落实保障政策，解决农民后顾之忧。按照城乡衔接的社会保障制度，由农民根据自身经济实力、自愿选择参加城镇职工或城乡居民保险，在此基础上，最终推动社会保障城乡并轨。
（作者单位 ：国务院发展研究中心）
中国已进入城市化的加速期。据专家估计，每年新增城市建设用地中，约 80% 来自农地征用。地方政府往通过压低补偿方式将土地出让给开发商赚取高额差价的现象屡见不鲜。遗憾的是，此次新修改的拆迁条例在该问题上采取了回避态度，留下立法空白。下面刊登的是，全国政协胡德平、谢伯阳、傅军、胡家燕、郑跃文、杨孙西、王健林、王玉锁(王玉锁新闻,王玉锁说吧)、王再兴、钮小明、孙晓郁、卢志强、余渐富、张龙之、茅永红等常委和委员十余人在今年两会上的提案《关于确保农村开发用地所有者权益》。年初，胡德平曾连续发表文章，通过上世纪 80 年代华西村、南山村及顺德、东莞小城镇的发展案例，回顾梳理耀邦同志有关用集体所有制的办法建设小城镇，以城市带动星罗棋布的乡镇，带动农村，形成网式格局，探索土地在制度改革和城镇化发展模式的战略思考。而这份提案则期待引发人们对这些问题的再思考。
确保农村开发用地的所有者权益
我国宪法明文规定，全国的土地所有制形式只有两种 ：一种是全民所有制（国有的土地）；一种是集体所有制（农民的土地）。两者都是公有土地，所有者权益明确，均属所有者神圣不可侵犯之公有财产。
在我国城市化、城镇化的进程中，因为城区要不断发展，城乡结合部便不断扩大，所以政府就要不断圈地。现行的一般做法是，政府在划定扩大城市面积的规划用地以后，国家即用征收的一种办法，把待开发农村集体所有的土地变为全民所有的国家土地。政府为了公共利益可以征收农民的集体土地，但若不是为了公共利益，而是用于商业开发用地，合法吗？用补偿性低价收购，再通过“招拍挂”的高价售出，合理吗？这种权益的不对等转移既造成了城乡土地产权的矛盾，还引起大量的群体事件和腐败的滋生，又使城乡结合部房地产的价格飙升不止。
如果确保农村开发用地的所有者权益，充分体现农民的主体作用，又能按照统筹城乡规划，由拥有集体土地的村民组织与一切市场主体商谈土地的商业开发利用，把土地增值的收益部分真正留给农民，以上问题即可以从根本上得以解决。上世纪的乡镇企业、民营企业、珠三角农村的招商引资、农村出现的小城镇、华西村、南山村、横店村、龙岗镇就是这么发展起来的。党的十七届三中全会的文件规定 ：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益，逐步建立城乡统一的建设用地市场。”文件精神和宪法条文完全一致，并在实际操作中有所突破。据此提出如下建议 ：
一、严格限制政府对农村集体土地一次性征收。
二、对农村集体土地转为公益性用地时，一般应采用政府征用的办法，持续付给村民组织租金。
三、明确村民组织所属的开发用地的权益，并可自主进入统一的城乡土地市场。
四、国务院应根据以上精神，制定农村集体土地的开发法规。
五、各级政府在统筹城乡用地上，加大对所属乡镇的规划、管理力度。
六、尽快承认农村小产权房的合法性。
七、党政部门依法积极指导、推进农村的自治组织建设。
应该说，我国的房地产改革是和全面落实政策，农村生产责任制同时发生的，小平同志那时就提出了居民住房能否商品化，能否用“公私合营”或“民建公助”的方法修建住房。三十年过去了，我们必须在我国城市化、城镇化的道路上有更新、更有力、更放开的措施，加速实现城乡一体化的目标，从而根本杜绝农村土地私有化的可能性。
2010 年 3 月 2 日在纽约，政府动用国家征收权征收土地，即使严格按照相关法律、遵守程序规定进行，纽约官方仍然会遇到很多困难和挑战，这与中国的情况有很多相似之处。
“过程公平是结局公平的最大保障”
——访美国纽约市法律局副局长 Ms.Lisa Bova-Hiatt
采写/《民商》记者 韩雪
《民商》：请您介绍一下您所在的纽约市法律局在征地中具体扮演着什么样的角色？
Lisa: 纽约市法律局是纽约市市长和所有政府部门的代表，法律局共有 700 名左右的律师。这些律师各有专长，其中 13 名律师是专门从事跟国家征收权有关的法律法规工作。我作为其中的一员，在这个领域工作已超过 10 年。我们代表的市政府部门，包括交通部、房屋保护发展部、卫生部、警察部门、消防防火部门等。只要这些部门认为确有必要采用国家强制征收权征收某项不动产用来做公用目的，那么我所在的法律局就会马上与征收部门合作 ：为他们考量此次征收所需的成本、有多少的不动产会受到影响，以及这个项目将会带来的环境影响。
《民商》：在纽约，政府动用征地权的条件和限制是什么？
Lsia: 政府动用征收权受到宪法和其他法律法规的严格限制，根据美国宪法第五修正案的规定，任何人不得在不给予公正补偿的条件下把私有财产充做公用。征收条款是为了防止政府强迫某些民众单独承担那些本应由全体公众共同承受的公共负担而设计的。同时在纽约州一级别，我们还有《不动产征收程序法》，在州内各城市进行征收都必须遵照程序法的规定。具体说到纽约这个城市还有自己的两部法规，《纽约市宪章》和《纽约市行政法》，这两部法规做出了更具体的程序规定。动用征收权，我们要实现公众利益和保护私人产权利益的平衡，这一方面确保人们由于征收权的动用能够获得某种利益，又不至于让某一部分人为此付出太大的代价和牺牲 ；同时征收的过程要保证公平，因为过程的公平是最后结局公平的最大保障。
《民商》：在法律原则性规定下，具体到每次动用征地权的决议是如何做出的？被征地的民众在决策中有没有发言权，如何来衡量什么是公共利益？
Lsia: 在行使征收权的决策过程中，听证会是关键。在政府当局正式决定征收某块不动产的权利之前，所有召开的公众听证会讨论的焦点只有一个，就是征收问题本身。而关于公正补偿问题的讨论要推迟到后一阶段来进行。社区委员会经常会举行听证，市规划委员会要举行听证，市议会也要举行听证。我们直寄邮件或通过出版物将听证会的举行信息公开告知给相关业主。除了听证会，在一对一的情况下，有关机构跟个人业主之间接触和磋商机会仍然很多。在这个过程中，我会始终给这个征收主体以及开发商提出我们的建议，比如说在举行公众听证会的时候，征收主体什么话可以说，什么话最好不要说，而且还要告诉他们，在举行公众听证会的时候，最好不要有律师在现场，因为普通公众看到纽约市的律师都有焦虑感。所有要举行的听证会结束之后，工作就交由纽约市法院局来做，提出相关的申请。举一个具体案例，梅尔罗斯公地的征收发生在上世纪 90 年代。当时纽约市政府经过考察，认为梅尔罗斯公地是城市改造的最佳选择，为此要动用国家征收权，征收梅尔罗斯地区的很多私人财产，将其用于组建更适合发展的综合项目。1993 年，纽约市政府拿出了一份针对梅尔罗斯公地规划的新草案，同时遵照纽约市 1976 年颁布的土地使用统一审议程序进行审议，以确定动用国家征收权要举行什么性质的公众听证会，以及听证会相关的规则。听证会有很高的透明性质，这样的听证会存在，使得征地过程变得比较容易。梅尔罗斯公地项目在 1994 年 1 月到 4 月间一共举行了 6 次公众听证会，给予业主足够机会具体了解梅尔罗斯公地的改造计划，并可以充分地表达内心的担忧、恐惧、满意或不满。经过多次的表达，他们在精神层次上已经做好了自己不动产要被国家征收的准备。
《民商》：那么，如果双方经过多次听证会仍不能达成一致，征地程序将如何进行？
Lsia: 如果不能达成一致，业主甚至可以越过基层法院直接向中级法院申诉。但是中级法院的审查范围是非常有限的，审查只能针对征地是否出于公共目的、征收规划是否做了足够的环境影响评估，或者这一征地计划是否符合联邦和州一级的法律要求。如果法院驳回市政府征收土地的请求，就意味着市政府如还要继续征收，就必须回到整个流程的最原始起点，即最初的公众听证会开始。
《民商》：政府要对被征地者的补偿标准是如何确定的呢？
Lsia: 土地使用统一审议程序完成之后，市政府可以马上启动征收不动产所必须的法庭程序。但在市政府从法院那里要求获得土地产权之前，必须要对受到影响的不动产所有者提出补偿报价。这个报价必须是以该不动产的公平市场价值为基础，以征收当日该不动产用于最高、最佳用途的价值来确定。但在这方面也有一些例外情况，比如说如果该不动产所在的区域规划将来可能会发生变化，然而无论其价值在日后是升高抑或降低，变动的部分都是不可以被当作是赔偿的基础。就市政府而言，非常愿意在征收之前就能够跟业主就相关的补偿标准进行谈判，并且达成一致意见。所以市政府会在进行征地前写一封信给相关的业主，明确提出市政府的赔偿金额。如相关业主对这个出价有兴趣，市政府就会邀请他们就最终出售的价格进行谈判。而且市政府当局在最终的出价方面是有比较大的谈判尺度的，如在纽约相关征地涉及到城市改造更新，那么市楼宇保护发展局的谈判尺度可以比评估价再高出20%。
《民商》：双方对补偿达不成一致怎么办？
Lisa: 当然一般来说，双方达成和解是最好的结局。但是在有的情况下，如不动产所有者对不动产拥有太多的感情因素，或者是对于所获赔偿有不合理的过高期望，那么双方只能是把案件诉诸法庭，最后由法官决定这笔不动产最终的价值。每一项不动产都是特殊的个体，看到邻居所获得的补偿金额比自己高，决不能成为反抗市政府对你的补偿金额决定的理由。补偿金额一旦送到业主手中，就意味着业主承认这个补偿金额是公正的，同时在这方面也有诉讼时效的规定。如果法院已经对公正补偿金额做出了裁决，已经把这笔金额支付给了相关业主，业主在法律规定的时效之内没有提出上诉的话，以后就不能提出复议或上诉的要求。说到公正补偿的问题，大多数人首先想到的是那些被征收人，被征收人应该获得公平、公正的补偿，但是作为纽约市政府的一名律师，我想说最终的补偿金额也必须对支付补偿的政府机构来说是公平和公正的。因为这里往往有很多的挑战，市政府当局征收土地是用于建造房屋、基础设施、学校、警察局等，如业主对自己的不动产真实价值有着过高的、不合理的期望，而造成支付的赔偿金额过高、不合理的话，也就意味着这些公众性质的基础设施的项目花费代价太高，以至于在今后的经营中会碰到困难。
《民商》：如果有钉子户存在？，政府会怎样解决这个问题？
Lisa: 应该说，法院正式签署相关命令，赋予政府对不动产的所有权之后，产权就正式转移了。但并不能说市政府马上就拥有了这块产权的占有权，因为还必须提供公正的补偿给原先的业主。同时产权转移之后，有可能原来的业主或者是租户仍然不愿意自动搬迁，在这种情况下，我们唯一可以做的事，就是请求法院的协助和执行。法院一般会命令警察部门出面加以干预，由警察护送这些钉子户离开不动产。梅尔罗斯最后的产权是在 1998 年的 7 月份转移到市政府手里，但仍然有 10—12 个索赔案件没有达成最终的裁决，所以即使在 1998 年 7 月产权已经过渡之后，市政府当局仍然为这些没有做出决定索赔的案件支付利息。即从征收发生到赔偿金额支付到业主手中的时间差给业主带来的利息收入。这意味着时间越长，市政府要支付给业主的利息费用就会越高。还有一条规定，如果法庭最终裁决判给索赔者或业主的补偿金额大大超出预付金的话，法庭还会要求由市政府当局来承担律师费、工程师费和评估师费等一系列的费用。最后在梅尔罗斯公地项目中，截止到 2006 年市政府为这次征收总共的花费超过了 3700 万美元。
《民商》：按照您的描述，在美国动用国家征收权是不是会造成高成本但低效率？
Lisa: 在我的职业生涯中，不断有人向我询问这个问题。我总是告诉那些想要获得某个不动产的政府部门，通过协商谈判的方式从业主那里获得不动产所有权要比使用征收权更好一些。但是在有的情况下，想要征收的政府部门没有其他的选择，就只能采用国家征收权的方法。有的时候成本确实非常高，梅尔罗斯公地就是一个典型的案例，其最后的赔偿金额比早先时候估计的金额高出许多。但在征地完成之后，旧城区得到改造、促进了当地经济发展，也提供了很多就业机会，不仅是建筑工人，还有很多更好的工作岗位都创造出来了，所以我们还是成功的。
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美国 ：合理赔偿是关键
在美国，各个行业都有一个“公平市场价格”。而房地产行业的这个价格，就是补偿拆迁的标准之一。私人开发商如果想在一块土地上搞开发，就需要事先购买这片土地，包括这里住户的房产。实现这一目标的前提是，开发商必须给予拆迁者一个合理的补偿。补偿的标准，双方以公平市场价格为基准进行协商。协商不成，要么放弃，要么“法庭见”。相对来说，政府征地的情况就比较复杂，因为这涉及到公共利益与个人利益孰轻孰重的问题。虽然美国强调与保护个人利益，但公共利益也非常重要。美国相关法律规定 ：政府无权征收个人土地和财产，除非给予合理的赔偿。这里“合理赔偿”的标准，也是以公平市场价格为参考。如果当事双方不能就合理补偿达成一致，还可以走司法程序。如果被征地的居民输掉了征地案件，结局通常是美国政府强制性拆迁。但在最高法院作出决定前，普通居民可以对政府特权及规定作出挑战。美国各个州均制定了不同版本的“重要空间法”及动迁细节和补偿办法，赋予政府因水电、道路、公用基础设施、国防等公益事业进行征地的特权。但对于征地案件，特别是地方政府因经济开发而进行拆迁的情况，法院是异常谨慎的。总体来看，美国地方政府和居民在征地特权的法律纠纷中各有输赢，这在一定程度上使政府在动用拆迁特权问题上更加谨慎，而民众也渐渐习惯了更多地考虑公共利益。
韩国 ：谈判路漫漫
韩国有很多关于土地征用与房屋建设的法律，比较重要的是《城市开发法》和《土地补偿法》，其中对土地征用补偿有着非常详尽的规定。私人拆迁别人的私有房产，就意味着一场漫长谈判的开始。首先，要由双方认可的中介认证机构对土地价格作出基本评估。以此为基础，房屋、草坪、树木、围墙、石阶、狗屋等，事无巨细都要 讨价还价、计入补偿。连片开发时，居民们会在第一时间成立“拆迁对策委员会”，群体维权。他们的原则是 ：一草一木都要付钱，拆迁的结果必须保证每一家的生活都能得到改善。这样以来，发生纠纷的机率就变得很小，但同时拆迁费用也十分惊人，所以韩国很少能看到像中国一样成群连片的旧区改造。存在纷争比较多的是公营事业征用土地，如修建城市铁路、高速公路等。按韩国媒体的说法，公营事业征地经常发生“物理冲突”，也就是肢体冲突，即居民与警察发生暴力打斗。比较著名的案例是韩国政府在平泽地方征用土地为驻韩美军修建新军事基地遭到当地居民的暴力抵抗，多次发生流血事件，令韩国政府头疼不已。从总统到总理多次现场办公，但居民坚决不让步。最后政府宣布建设计划推迟 4-5 年，这意味着当时的政府已无能为力，把包袱丢给下届政府了。
印度 ：相当于“圈地”
“征地”是近几年才经常见诸印度报端的字眼。自从印度政府推出“特别经济区”政策，需征用农业用地或荒地建设工业园区之后，由征地引起的纠纷越来越多。与其他国家不同的是，在印度，拆迁补偿不是最主要的问题。土地私有化使得大量农田集中在地主手中，比起日益微薄的田租，巨额的政府赔偿显然更有吸引力，这也正是尽管抗议声浪不断升级，征地计划却依然能顺利进行的原因。真正坚定的抗议者来自租赁土地耕种的佃农和拥有少量土地的自耕农，一旦失去土地，他们就失去了谋生的手段。尽管政府反复强调工业园区和工厂建成之后将解决大批当地人就业，但这些村民仍然充满怀疑和抗拒。政治评论家阿穆尔亚·甘古利表示，印度目前此起彼伏的征地纠纷好比英国工业革命时期的“圈地运动”，“这是一个国家从农业社会向工业社会转型无法避免的冲突，但是在印度，各种政治势力都想借此机会打击对手，壮大自己，因此冲突被扩大了”。
日本 ：“钉子户”的“极致表现”
去年，各大论坛曾热传一组日本建筑的图片。一条高速公路从一栋高楼中间穿堂而过，大楼的楼层介绍里 5-7 层赫然写着阪神高速公路。大阪市北区的阪神高速公路 11 号池田线，从池田方向出发从梅田出口下高速的话，就要贯穿这座名叫GateTowerBuilding 的办公大楼。大楼地下两层，地上 16 层。电梯、楼梯、厕所等都设置在大楼的两侧，电梯在 5-7 层不停，因为那里是高速公路。高速公路本身与建筑并不相连，而是完全地独立。因此就算楼倒了，路也没事。大楼贯通部分加装了防噪防震设备，里面的人基本不会受到影响。就像网友们猜测的一样，大楼业主是一个钉子户。1983 年，这块土地的所有者就想在自己的土地上建大楼，但当时的城市规划已经确定高速公路会从这儿过，所以他们拿不到建筑许可。土地所有者和高速公路一方交涉了 5 年，最后达成的协议就是让高速路贯穿大楼。大楼最终于 1992 年竣工，5-7 楼租给了高速公路。当时为了解决法律障碍，日本还专门在 1989 年修改了一系列法律，制定了建筑可以与道路一体的“立体道路制度”，让高速道路可以合法贯穿大楼。GateTowerBuilding 就成了日本第一栋利用“立体道路制度”建设的大楼。
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