维稳思维影响国家赔偿法修订 赔偿范围大打折扣

　　国家赔偿法遗憾

　　刑事赔偿方面“错拘豁免期”和“酌情不诉不赔”的规定，使得此次修法大打“折扣”，未来法律实施的实效也难以乐观

　　历经四次审议，已实施15年之久的《国家赔偿法》，终于在2010年4月29日下午获得首次修订。

　　当天闭幕的十一届全国人大常委会第十四次会议通过了《国家赔偿法》修正案。包括27个条款的修正案，取消了赔偿义务机关的确认程序，在处理羁押受害人赔偿时实行举证责任倒置，同时增加了精神损害赔偿的内容。

　　然而，在这些进步之外，此次修法仍遗有诸多缺憾。在刑事赔偿方面仍坚持“错拘在法定时限内不赔”及“错捕后酌定不起诉的不赔”两项内容，使得刑事赔偿范围大打折扣。而对于业界呼吁多年的赔偿程序司法化、把行政不作为等纳入赔偿范围，以及提高赔偿标准等呼声，修正案亦未做出应有回应。

　　“维稳”影响修法

　　于1995年1月1日起实施的《国家赔偿法》，在诞生之初曾获得空前赞誉，人们寄希望于这部法律能“最大限度地减少冤假错案”，并视其为中国民主法治史上的“里程碑”。

　　但在具体实施的15年里，这部法律一直饱受“门槛高、标准低、范围窄、程序乱”等问题困扰，以至被戏称为“国家不赔法”。

　　一些被广泛引用的极端案例很能说明问题：2001年，19岁少女麻旦旦被陕西泾阳县公安局以“卖淫”为名拘留，被迫两次做处女鉴定后，方还得清白。麻旦旦后来仅获74元国家赔偿；一名叫史延生的黑龙江铁路工人，因“抢劫”被判处死刑缓期两年执行，后被证明是冤案。被错误羁押5101天之后，史仅获赔6000余元，被舆论称为“一天的自由才折价1元多”。

　　类似案例不胜枚举，施行十多年未曾修改的《国家赔偿法》一次次被推至风口浪尖。统计数据显示，截止到2008年启动修法前夕，有全国人大代表共2053人次、提出了61件修改国家赔偿法的议案和14件建议。

　　2008年10月底，《国家赔偿法》正式进入法律修改程序—修正草案首次提交全国人大常委会会议进行审议。尽管各界期待的“大修”计划未能实现，但完善赔偿办理程序、提高赔偿标准成为“一审稿”的主要亮点。

　　2009年6月，修正草案二审。草案拟定，在对公民采取拘留、逮捕措施后，只要结果是决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪的，受害人都有取得赔偿的权利，做出拘留、逮捕决定的单位需要就此承担赔偿责任—这一表述在事实上确立了刑事赔偿方面的“结果归责原则”，亦被视为国家赔偿法修正迈出的重要一步。这意味着，国家赔偿将不再强调侵犯公民权益的行为必须是“违法”的才赔偿，即改变了所谓“违法归责原则”，而是以“结果归责原则”论处。

　　此后，在修正草案“三审稿”中，学界普遍关注的精神损害赔偿、羁押死亡中举证责任倒置等问题，均得到了一定程度体现。

　　但是，在至关重要的2009年10月的第三次审议后，修正草案并未如期交付表决。全国人大常委会办公厅新闻局副局长何绍仁对此解释说，一些常委会组成人员对草案的某些规定，如“赔偿原则”和“赔偿程序”等提出了一些不同的意见，故修正草案拟继续深入研究、修改。

　　本刊记者了解到，在2009年10月进行的“三审”期间，修正草案中的相关条款，遭到了来自行使侦查、拘留职能部门的强烈反对。

　　由于时值群体性事件高发的2009年岁末，“三审”受到了“维稳”思维影响。分组审议中，包括人大常委会委员周声涛在内的部分委员认为：在一般情况下，可以利用国家赔偿法相关条款进行刑事赔偿，但在处理突发事件、群体性事件和严重打砸抢烧事件时，适用该条款则显得“不合时宜”。

　　“为了平息事态，维护社会稳定、国家安全，在紧急情况下，该抓的抓了，抓了以后，通过甄别，该放的就放。”周声涛说，“这种人如果要求国家赔偿，该怎么处理？”

　　争议之下，原本按惯例将三读通过的修正草案，意外“流产”。

　　“错拘豁免期”打折扣

　　最终，于2010年4月29日通过的修正案，被迫对错拘、错捕的赔偿问题进行了折中调整。新《国家赔偿法》由此留下了“错拘在法定时限内不赔”及“错捕后酌定不起诉的不赔”这两个令法学界感到不安的“尾巴”。

　　在“错拘”赔偿方面，修正案新增的表述为：“违反刑事诉讼法的规定对公民采取拘留措施的，或者依照刑事诉讼法规定的条件和程序对公民采取拘留措施，但是拘留时间超过刑事诉讼法规定的时限，其后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的，受害人有取得赔偿的权利。”

　　根据《刑事诉讼法》第69条规定，公安机关对被拘留的人，认为需要逮捕的，应当在拘留后的三日内，提请人民检察院审查批准，特殊情况下可以延长一日至四日；对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，提请审查批准的时间可以延长至30日。

　　照此理解，公安机关在采取拘留措施后，只要在上述法定期限内进行侦查取证、予以甄别，可能不必承担赔偿责任，即可以获得长达37天的“错拘豁免期”。

　　但是，对“流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子”的刑拘可以延长至30日的规定，早已不合时宜且容易被滥用，故该条款长久以来就遭遇学界质疑，本身即属需要修订完善的“问题条款”。

　　在“错捕”赔偿方面，修正案在免责条款中进行了添加，规定“属于刑事诉讼法第十五条、第一百四十二条第二款规定不追究刑事责任的人被羁押的”，国家不承担赔偿责任。

　　对照刑诉法相关规定，该条款实际上针对的是—“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定”—这意味着，“酌情不起诉”的情况，仍被排除在赔偿范围之外。

　　4月29日下午的新闻发布会上，全国人大常委会法工委国家法室副主任武增对媒体解释称，虽然新国家赔偿法规定，刑事拘留在法定期限内的不属于赔偿范围，但是“在实施执行这条规定的时候，也有严格的条件”。

　　“如果侦查机关违反刑事诉讼法规定的条件实施拘留的，比如刑诉法第61条规定了七项刑事拘留的条件，违反了这个规定错误拘留的，是要承担赔偿责任的。”因此，武认为，对刑事赔偿范围做这样的修改，“一方面能够保障公民依法取得国家赔偿的权利，另一方面也能够保障国家机关依法行使职权。”

　　但学界对此两项修改，仍持保留意见。“我最担忧的地方就是司法赔偿这部分。”中国政法大学副校长马怀德教授向本刊记者表示，“我怕公安机关、检察机关会利用现在这两个例外的条款，最后使得赔偿案件打折扣。”

　　比如“错拘豁免期”，马怀德认为，刑诉法规定的拘留期限，涉及情况非常复杂，“有的是退回补充侦查的，有的是没有办理刑事拘留手续的所谓的羁押。”因此，很难明确量化“刑诉法规定的拘留期限”。

　　“原来可能是错捕、错拘的都赔，现在是错拘在法定时限内不赔，错捕的酌定不起诉的不赔，这就很容易成为行使侦查、检察职权的司法机关拒绝赔偿或不愿意赔偿的借口。”马怀德表示担心。

　　“错拘豁免期”和“酌情不诉不赔”的规定，也使得赔偿原则方面本应当确立的“结果归责原则”受到了动摇。北京大学法学院教授姜明安向本刊记者表示：“国家赔偿法是一部对受害人进行救济的法，不是罪因追究法，因此不应看你有没有违法。但是有些人不懂，老是反对这一条，‘三审稿’时已把‘违法’那个原则拿掉，但后来又受到一些压力。”

　　这两个修法上留下的“折扣”，无疑将给未来法律实施的实效蒙上一层阴影。

　　难题未解

　　实际上，此次修法所留下的遗憾，远不止于此。

　　在赔偿范围方面，此次修正案虽已将看守所等纳入赔偿义务机关，并明确规定了错拘、错捕、错判情况下受害人的赔偿权利，但整体的赔偿范围较之学界期待，“仍显太窄”。

　　其中，最典型的莫过于“行政不作为纳入国家赔偿范围”这一动议无疾而终。在修法工作启动的2008年10月，“三鹿奶粉案”余波未消。行政机关行政不作为造成公民的人身财产权利受损、行政机关是否应该承担国家赔偿责任，成为当时舆论热议的焦点。

　　“我希望国家赔偿法在修改的时候能够澄清这一点，对于政府的不作为，也应该纳入国家赔偿的范围。”彼时，姜明安以“三鹿奶粉案”为例建言：若行政机关不作为导致损失，又找不到直接侵权人或侵权人赔不起的情况下，受害人理应获得国家赔偿。

　　在行政赔偿方面，姜明安还曾提出“抽象行政行为造成的损害”也应纳入国家赔偿范围等一系列的建议。在司法赔偿方面，考虑到各种司法侵权行为无法列举穷尽，曾有部分学者建议：增加司法赔偿的兜底条款，将所有严重损害公民合法权益的司法侵权行为，均纳入国家赔偿的范围。

　　然而，上述建议呼声虽高，却未能在4月29日通过的修正案中得到充分地体现，学界亦只能抱憾。

　　赔偿程序方面，虽然此次修法明确了赔偿义务机关、取消了确认程序，并在被羁押者索赔时实现举证责任倒置，部分改善了过去“程序乱”的局面。但这距离在法律界期待的“赔偿程序司法化”方面，进步仍显缓慢。

　　此前，国家赔偿主要由法院的赔偿委员会决定，被诟病为“与其说它是一个司法程序，不如说是一个行政决定”，“实际上是书面审查，基本上不听取双方的陈述申辩。”

　　新修的《国家赔偿法》虽增加了“必要时可向有关单位和人员调查情况、收集证据”，有争议的情况下“可以听取双方陈述和申辩，并可以进行质证”等规定，但赔偿的基本程序，仍沿袭赔偿委员会进行书面审查的形式。

　　“最理想的方式是诉讼化，不管是基层法院、检察院、公安局都可以成为刑事司法赔偿诉讼的被告，赔偿请求人作为原告。以诉讼的形式，会更公平一些。”马怀德说。

　　此外，在修正草案征集意见时，中国社科院法学所研究员陈春龙曾提出“被动赔偿改主动赔偿”的建议：应将受害人自行提起赔偿请求，变为由国家赔偿机关主动给予受害人相应赔偿，并将其作为一项法定义务，而不必“坐等”受害人登门索赔。

　　还有很多意见提出，在法院设立专门的“国家赔偿审判庭”，以取代行政色彩浓厚的赔偿委员会。但这些建议均因未得到此次修正案的回应。

　　而在赔偿方式和计算标准上，修正案在医疗费之外，增加了“护理费、生活自助具费、康复费”等新的表述，并首次将“精神损害抚慰金”列入国家赔偿。但遗憾的是，修正案对于精神损害赔偿并未给出具体的操作规定，各界只能寄希望于未来可能出台的司法解释。

　　回顾整个修法过程，马怀德仍深感遗憾：“国家赔偿机关化的问题还是存在，赔偿的责任追究色彩还是过浓。以后如果再修改，希望尽可能地让政府做赔偿义务主体，淡化各个部门作赔偿义务机关的色彩。同时，更多地体现赔偿法作为救济法的特性。”

　　而对于即将于2010年12月1日实施的新《国家赔偿法》，清华大学法学院教授余凌云认为：“国家赔偿实际上是政府对自己法律责任的一种担当，既然有了法，希望严格按照法律办事。”他认为，实施关键还在于实践中各方的努力推动—若不能改变“国家不赔法”的历史局面，则更将失修法初衷。