落实“新36条”促民资发展

　　“新36条”的出台是因为“非公36条”中的绝大多数政策和规定不能得到有效的落实，或者在执行时走了样

　　文/张汉亚

　　民间投资的健康发展，不仅关系到我国目前的经济增长，而且关系到我国经济发展方式的转变、经济结构的调整和可持续发展。为了营造有利于民间投资健康发展的政策环境和舆论氛围，切实促进民间投资持续健康发展，国家在5月份颁布了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（以下简称：“新36条”），提出了要进一步拓宽民间投资的领域和范围，鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、金融服务、商贸流通、国防科技工业等领域，鼓励和引导民间资本重组联合和参与国有企业改革，推动民营企业加强自主创新和转型升级，鼓励和引导民营企业积极参与国际竞争，为民间投资创造良好环境，加强对民间投资的服务、指导和规范管理等12个方面、36条规定和政策措施。并要求“各地区、各部门要把鼓励和引导民间投资健康发展工作摆在更加重要的位置”，“抓紧研究制定具体实施办法，尽快将有关政策措施落到实处”。

　　鼓励和引导民间投资已不是新话题。在“新36条”中提出的一些规定和政策措施，如鼓励民间投资参与基础设施等行业的建设，改进政府对民间投资的管理，创造公平竞争的条件，依法保护民间投资者的合法权益等等，早在2001年原国家计委发布的《促进和引导民间投资若干意见》中就已提出，其后在2004年颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》、2005年颁布的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（非公36条）和2009年颁布的《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》（中小企业29条）中都对民间投资提出了差不多同样的政策措施。

　　一、“新36条”的主要特点

　　与过去颁布的文件相比，“新36条”是专门针对民间投资的文件，不但涵盖的范围不同，而且把重点放在了促进民营企业健康发展方面；所提出的政策和规定都是在总结和吸取过去文件实施经验和存在问题的基础上制定的，保持了政策的连续性，并在政策的可操作性方面有所深入，更有利于落实。

　　“新36条”除了提出要深入贯彻落实 “非公36条” 等文件颁布的一系列政策措施之外，提出了更具有针对性，开放力度更大的新规定和新措施，具体在以下几个方面有所改进和突破。

　　1.对民间投资的准入由“允许”变为“鼓励”

　　过去的文件在提到民间资本准入的行业领域时，采用的是“允许”如“允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域”“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域”等等，而在“新36条”中把“允许”全部改为“鼓励”。这种用词的变化表明国家对民间投资加大了重视的程度，并将对民间资本健康发展采取积极推动的态度。

　　2.对向民间资本开放的领域进行了细划分

　　“新36条”对鼓励和引导民间资本进入垄断行业和领域，不是像过去文件那样，只是一起列出了电力、电信、铁路、民航、石油等等行业的名称，而是细化到每个行业的具体项目领域以及投资方式。如对铁路行业，提出“鼓励民间资本参与铁路干线、铁路支线、铁路轮渡以及站场设施的建设，允许民间资本参股建设煤运通道、客运专线、城际轨道交通等项目”等等，使之更具有可操作性。

　　3.对民间资本开放了一些长期由国有企业垄断的领域

　　最明显的石油天然气行业，过去不允许民间资本进行原油、天然气的勘探开发和储运基地的建设，“新36条”则明确“支持民间资本进入油气勘探开发领域，与国有石油企业合作开展油气勘探开发，支持民间资本参股建设原油、天然气、成品油的储运和管道输送设施及网络”。

　　4.为方便民间资本的进入和运营将对一些行业进行改革

　　针对目前一些行业民间资本进入难、经营中受到不公正待遇的状况，国家将对一些行业的管理制度进行改革。如对民间资本参与电力建设，“新36条”不但提出鼓励民间资本参与风能、太阳能、地热能、生物质能等新能源产业建设，以独资、控股或参股形式参与水电站、火电站建设，参股建设核电站，而且提出要“进一步放开电力市场，积极推进电价改革，加快推行竞价上网，推行项目业主招标，完善电力监管制度，为民营发电企业平等参与竞争创造良好环境”。

　　5.将进一步扩大民间资本进入金融领域的范围

　　对民营企业密切关注的资本市场，国家将制定一些有利于民间资本进入的政策。一是放宽民间资本进入金融机构的股比限制；二是支持民间资本以入股方式参与商业银行的增资扩股，参与农村信用社、城市信用社的改制工作；三是鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构，放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制；四是要落实中小企业贷款税前全额拨备损失准备金政策，简化中小金融机构呆账核销审核程序；五是要适当放宽小额贷款公司单一投资者持股比例限制，对小额贷款公司的涉农业务实行与村镇银行同等的财政补贴政策；六是支持民间资本发起设立信用担保公司，完善信用担保公司的风险补偿机制和风险分担机制；七是鼓励民间资本发起设立金融中介服务机构，参与证券、保险等金融机构的改组改制。这些措施的实施将对发展民间金融、扩大民营企业的融资渠道、改善民营企业融资难的状况起到促进作用。

　　6. 促进民营企业科技进步

　　科技进步是企业健康发展的重要引擎，为改变我国民营企业在科技进步方面较弱的现状，国家将采取多种鼓励和引导政策促进民营企业的科技进步。包括：采取税收优惠政策鼓励民营企业增加研发投入，提高自主创新能力，掌握拥有自主知识产权的核心技术，加大新产品开发力度，实现产品更新换代；帮助民营企业建立工程技术研究中心、技术开发中心，增加技术储备，搞好技术人才培训；支持民营企业参与国家重大科技计划项目和技术攻关，不断提高企业技术水平和研发能力；加快实施促进科技成果转化的鼓励政策，积极发展技术市场，方便民营企业转让和购买先进技术；加快科技咨询等科技服务机构的建设和机制创新，为民营企业的自主创新提供服务平台；积极推动信息服务外包、知识产权、技术转移和成果转化等高技术服务领域的市场竞争，支持民营企业开展技术服务活动；鼓励民营企业实施品牌发展战略，争创名牌产品，提高产品质量和服务水平；通过加速固定资产折旧等方式鼓励民营企业进行技术改造，淘汰落后产能，加快技术升级；鼓励和引导民营企业广泛应用信息技术等高新技术改造提升传统产业，大力发展循环经济、绿色经济，投资建设节能减排、节水降耗、生物医药、信息网络、新能源、新材料、环境保护、资源综合利用等具有发展潜力的新兴产业。

　　7.加强对民间投资的法律保护

　　为保护民间投资的合法权益，国家将清理和修改不利于民间投资发展的法规政策，以培育和维护民间资本具有平等竞争的投资环境。在制订涉及民间投资的法律、法规和政策时，要听取有关商会和民营企业的意见和建议，充分反映民营企业的合理要求。

　　二、为贯彻落实“新36条”需要解决的问题

　　实事求是地说，除了上述一些新内容，“新36条”的基本精神和绝大多数的内容，都与5年前颁布的“非公36条”相似，并没有很大的实质性突破。之所以在5年后还要再次重申这些政策和规定，是因为“非公36条”中的绝大多数政策和规定不能得到有效的落实，或者在执行时走了样。为了防止重蹈覆辙，应该重点解决以下几个方面的问题。

　　1.要在思想观念上真正重视民间资本的发展

　　首先是认识问题。虽然国家早就提出两个“毫不动摇”，但在许多人的心目中认为这只是一个提法问题，还是觉得支持国有经济发展是天经地义的，而为民营企业发展提供支持，允许民营企业进入一些关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域可能会损害国有经济的主体地位。

　　其次是观念问题。虽然许多政策都提出要“公平对待”和“公平竞争”，但总是或明或暗地对民营企业不放心，或者认为民营企业不行。因此，在处理竞争问题的时候有意或无意地区别对待，处处照顾国有企业。特别是在资源等条件紧张时，不是提倡公平竞争，而是首先满足国有企业。如一些紧俏物资的供应计划中往往没有民营企业的份额；政府资金补助项目一般是国有企业捷足先登；在电力过剩时，首先减少民营企业电厂的上网电量；航线紧张或乘客较少时，优先安排国有航空公司的航班；产业调整不是严格按国家规定的准入标准，而是片面认为大企业就符合环保、节能、技术、安全等标准，而小企业必然不能达到这些标准，以及不顾我国劳动力多的现实，盲目追求产业集中度，采取“上大压小”的政策，造成了实际上的“国进民退”。因为绝大多数大企业是国有企业，而小企业基本是民营企业。

　　因此，要使“新36条”能够真正落实，必须认真学习和贯彻党和国家的相关文件，在思想观念上明确国有经济和民营经济在我国的定位。给民营经济应有的地位，有利于完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场配置资源的基础性作用。要充分认识到民营经济不断发展壮大，已经成为促进我国经济长期平稳较快发展的主要动力，在调整产业结构、繁荣城乡市场、扩大社会就业方面是无可替代的，与国有经济一样都是国家经济和社会发展的主要组成部分，在毫不动摇地巩固和发展公有制经济的同时，也必须毫不动摇地鼓励、支持和引导民营经济的发展。

　　2.要在体制上进行有利于民营经济发展的改革

　　一是真正改变政企不分的国有经济体制。虽然我国早就进行了解决政企不分的改革，但一直没有真正实现国有经济的政企分离。由政府任命国有企业的领导人，政府官员与国有企业的领导相互调任，采用管理政府的方法管理国有企业，自然会造成政府对国有企业和民营企业的亲疏有别，难以实现真正的公平对待和公平竞争。从社会上招聘企业家担任国有企业的领导人可以在一定程度上解决这个问题。

　　二是深化对垄断行业的体制改革。由于我们许多行业的体制改革不彻底，许多体制性问题限制了民间资本进入或影响了民营企业投资的积极性。如石油的勘探和开采，一度曾允许民营企业进入，但很快又被确定为国有企业垄断性行业，强令民营企业全部退出；电信被几个国有大企业垄断，没有民营企业进入的空间；铁路早在2005年就允许民营企业投资，但铁路由铁道部统一管理，进入的企业没有参与经营权，而且铁路一直是全行业亏损，其他投资者（包括国有企业和地方政府）没有任何收益，民营企业只能选择退出。因此，要使民间资本能够如“新36条”所提出的那样进入这些相关行业和领域，首先要对这些行业的管理体制进行有利于民间资本进入的改革。

　　3.要抓政策措施实施细则的制定和落实

　　“非公36条” 等文件制定的一系列政策措施在颁布多年之后仍不能落实的主要原因，是只有政策和规定，而没有如何落实这些政策和规定的实施细则，更没有部门去抓落实。“新36条”制定的政策措施涉及国家和地方政府多个部门的管理领域，必须由这些相关部门制定实施细则和推行，否则“新36条”也会成为“空头文件”，让民营企业空喜欢一场。例如，“新36条”中许多“鼓励”民间投资进入的行业领域属于国资委确定的国有经济要“保持绝对控制力” 和国有骨干企业要“保持较强控制力”的行业，民间投资如何进入这些行业，必然需要国资委制定相应的实施细则。同时，国家应该有专门的部门督促相关部门及时制定实施细则和检查落实情况。

　　4.民营企业要增强竞争力

　　“新36条”和国家其他政策为民间资本进入许多行业开了大门，同时也提出了要贯彻“公平竞争”的原则。因此，门开了，民营企业能不能进去，还取决于其是否有能力进入。民营企业所关心是否能够进入的行业有许多都是需要较大资金实力和较高技术水平的行业，面临的对手是强大的国有企业和外资企业。民营企业必须在资金和技术等能力方面超过对手，才可能在竞争中获胜。从我国民营企业目前的状况看，数量很多，但实力雄厚、竞争力强的只是极少数。国家经济发展和市场经济制度的完善都需要有更多实力雄厚的民营企业，特别是需要如日本的松下、三菱，韩国的三星，美国的洛克菲勒、杜邦，德国的西门子那样技术实力强大的民营企业。这需要我国的民营企业重视自己的发展，通过改善经营管理、重视技术进步、兼并重组等途径把自己“做大做强”，不断提高参与竞争的实力。（作者：中国投资协会会长）