区域改革进入“综合性攻坚”阶段

　　由于不同区域资源禀赋不同，需要解决的问题有差异，同时也为了控制改革风险，中国的综合性攻坚改革不可能在短期内全面铺开。选择“综合配套改革试验区”这种形式，符合中国特色的渐进式改革之路，也是中国改革进入“攻坚阶段”的必然结果

　　文/黄征学

　　国家发改委副主任彭森6月７日表示，我国多层次改革试点格局基本形成，包括国家综合配套改革试点、国家重大专项改革试点、发改委改革工作联系点、各地自主开展的省级综合配套改革试点4个层面。

　　“国家综合配套改革试验区既是新时期加快完善社会主义市场经济体制的主战场，也是率先推进国家发展战略的先行区和示范区”，彭森表示。

　　自2005年6月上海浦东新区开展综合配套改革试验以来，国务院已陆续在全国批准了上海浦东新区、天津滨海新区、成都市、重庆市、武汉城市圈、长株潭城市群、深圳市、沈阳经济区等8个综合配套改革试验区。再加上国家发改委批复同意的云南省旅游综合改革试点、浙江省转变经济发展方式综合配套改革试点及全国21个省区市自主设立的70多个省级综合配套改革试验区，中国目前已初步形成了包括国家综合配套改革试点、国家重大专项改革试点、发改委改革工作联系点、省区市自主开展的省级综合配套改革试点等多层次的试点格局。

　　设立综合配套改革试验区，不仅是中国深化改革促发展的要求，也是培育增长极促区域协调发展的要求。

　　一、国内外宏观背景对中国深化改革提出新要求

　　当前，中国面临的国内外环境正发生深刻的变化。从参与国际竞争的角度看，必须加快制度创新。改革开放前30年，中国以低成本为比较优势参与世界经济分工，开拓国际市场，扩大出口贸易，保持了经济持续快速增长。但与此同时，国内能源、淡水、土地、矿产等战略性资源不足的矛盾越来越尖锐。保障资源能源供给和价格稳定的难度越来越大。利用境外资源已成为中国调剂国内余缺的重要手段。一部分重要战略性矿产资源的获取，已对国外市场形成了较高的依赖，其中以石油、铁矿石需求对国外市场的高依赖最为典型。从全球范围看，在中国和印度等新兴经济体工业化和城市化的支撑下，能源、原材料价格将长期处于高位运行。此外，沿海地区用工荒的出现表明中国人口红利拐点已提前到来。所有这一切都意味着中国低成本竞争力的优势在逐渐丧失，低成本竞争力将逐步让位于制度竞争力。然而，在国内，当改革由“体制外”向“体制内”、由“浅水区”向“深水区”迈进的时候，制度变迁遇到的阻力将越来越大。国家选择综合配套改革试点，就是期望在制度创新方面取得突破，维持中国在国际上的竞争力。特别是，后金融危机时代，全球经济格局正酝酿重大的变化，依靠低成本优势维持本国经济增长面临着越来越大的压力，中国必须加快基本经济制度、社会制度以及相应的政府治理方式等方面的创新，促进经济增长方式由“外向型”向“内需型”、由“粗放型”向“集约型”转变，强化经济增长的持续性、稳定性。国家支持各地开展多种形式的改革试点，就是希望在全球经济一体化加速推进之际探索出适合不同区域经济增长方式转型的道路，提升中国的整体竞争力。

　　从国内环境看，经历30多年的改革开放，各种深层次的问题和矛盾将集中凸显出来。主要突出表现在：城乡差距、地区差距、居民收入差距持续扩大，就业和社会保障压力逐步增加，教育、卫生、文化等社会事业发展滞后，人口、资源、环境的矛盾日益加剧，经济增长方式落后，区域创新能力和竞争能力不强，行政管理体制改革、金融、财税体制改革及现代市场体系建设改革还需要进一步深入等等。这些问题与经济社会的各方面、各领域都具有高度的联动性，已不能通过单方面的改革予以解决，需要协同配套推进。2005年的政府工作报告中首次明确提出“改革已经开始从经济领域扩展到更深、更广阔的方面，涉及社会领域体制改革，包括文化教育体制改革、科技体制改革领域等等，进入全面、整体推进阶段”。但由于不同区域资源禀赋不同、需要解决的问题有差异，同时也为了控制改革风险，中国的综合性攻坚改革不可能在短期内全面铺开。选择“综合配套改革试验区”这种形式，符合中国特色的渐进式改革之路，也是中国改革进入“攻坚阶段”的必然结果。

　　二、协同配套推进是综合配套改革的新特点

　　2005年以前，中国的改革基本都是以经济改革为主线，以非经济领域的改革为补充。但是随着改革的不断深入，经济改革产生的矛盾和问题已经超越了经济本身。在综合配套改革方面，最受关注的是政治体制改革与经济体制改革之间的不平衡、社会领域改革和经济领域改革之间的不匹配等。行政管理体制改革的严重滞后导致了政企、政事、政资不分，审批管理宽泛，政府机构职责交叉严重等一系列问题，制约了改革的进程。社会领域改革滞后导致了政府的“缺位”和“越位”同时并存、公共产品供给不足、公共服务配置不合理等问题，影响了社会公平正义及和谐稳定的大局。这表明中国深化改革要注重改革的配套性和协调性。只有各关联领域的改革基本都达到一定的水平，单项改革才能取得实质性进展，改革的整体效应才能有效发挥出来。

　　从中国已经批准的8个国家综合配套改革试验区看，上海浦东新区、天津滨海新区、广东省深圳市是3个全面型“综合配套改革试验区”，重庆市、成都市、武汉城市圈、长株潭城市群和沈阳经济区是5个专项型“综合配套改革试验区”。其中，重庆市和成都市是国家统筹城乡综合配套改革试验区，武汉城市圈和长株潭城市群是国家资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，沈阳经济区是国家新型工业化综合配套改革试验区。尽管各改革试验区关注的重点有差异，但从国家的要求以及各地编制的综合配套改革总体方案或规划看，改革的内容基本都包含转变经济发展方式、深化要素市场改革、推进行政管理体制改革、强调社会发展和公共服务等。现阶段，部分试点地区在某些领域已取得了较大成就。上海浦东新区、天津滨海新区、深圳市在行政管理体制改革方面着力较大，取得明显进展。比如，上海浦东新区、天津滨海新区正在探索各级机构职能的错位划分和政府的流程再造，以便形成分工合理、功能互补的行政管理体制。两地的具体做法是：城市政府将属于市级政府的权限下放给新区政府，让新区政府在规划、财税、土地管理、环保市容、项目审批、社会事业发展等方面享有更大的发展自主权。同时，在新区内成立功能区党工委、管委会，作为区委、区政府的派出机构，以行政功能主导，统筹发展职能，而街镇主要是社会管理和公共服务，由此形成了新区—功能区—街镇的互补型管理模式。深圳市则在大部门制改革、公务员分类管理、行政“三权分离”等方面做了大胆尝试。重庆市和成都市将改革聚焦于“工业反哺农业、城市带动农村”的城乡均衡发展模式，并取得较好的效果。两地在城乡建设用地增减挂钩、农民工及其子女有条件市民化、城乡居民基本公共服务均等化、农村金融改革等方面取得的经验，已逐步向全国推广。武汉都市圈和长株潭城市群围绕“两型社会”展开探索，并已取得一定成绩。两地在构建循环经济发展模式、优化经济结构、理顺资源性产品价格及资源管理体制改革方面都有新进展。沈阳经济区将以“新型工业化”为主题，寻求中国新型工业化道路新路径。因此，国家级的8个综合配套改革试验区，从改革的重点内容看，都是中国经济社会发展中不可回避的矛盾，也是中国经济社会发展急需要解决的问题，尽管目前只是在部分领域取得突破，但由于制度与制度之间的关联性以及制度和制度运行环境关系的紧密性，按照各地配套改革的总体方案或规划的要求，相关领域改革也必将逐步走向深入。

　　三、促进区域协调发展是综合配套改革的新任务

　　自“九五”计划首次提出“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”以来，促进区域协调发展一直就是中国区域发展总体战略的重要组成部分。“十一五”规划进一步指出“健全区域协调互动机制”。党的十七大报告明确要求“缩小区域发展差距，必须注重实现公共服务均等化”。这标志着区域协调发展已不仅仅是区域经济差距缩小的问题，还包括区域发展方式转变、区域经济和社会统筹发展等方面的问题。从某种意义上说，促进区域协调发展，就是要在保持各地区人与自然关系协调和谐状态的前提下，充分发挥各地区的比较优势，以基本公共服务均等化为重点，努力将地区间人均总产值差距保持在适度的范围内，使全社会成员能够共享改革发展的成果。这与国家综合配套改革的内容及目标都有一致之处。因此，国家实施综合配套改革试验，要统筹考虑促进区域协调发展的总体要求，选择有代表性的地区进行试点，以便发挥这些点或面在辐射带动区域发展的作用，并逐步健全促进区域协调发展的机制。

　　目前，8个国家级综合配套改革试验区在4大战略区分布相对比较均衡：东部地区有上海浦东新区、天津滨海新区和深圳市；中部地区有武汉城市圈和长株潭城市群；西部地区有重庆市和成都市；东北地区有沈阳经济区。这种分布格局不仅有利于试点地区发挥制度竞争力的优势，集聚资本、信息技术、高级人才等要素，加快经济发展，而且有利于促进4大战略区的协调发展，从而提升区域整体竞争力。上海浦东新区、天津滨海新区和深圳市既是长三角地区、京津冀地区和珠三角地区新一轮经济增长的引擎，也是引领3大城市群参与全球竞争的龙头；武汉城市圈和长株潭城市群既要为两型社会建设提供经验，也要增强中部地区在全国的竞争力，实现国家促进中部地区崛起的战略任务；重庆市和成都市既要在统筹城乡发展方面做出成效，也要共同打造西部地区的竞争力，缩小与中东部地区的差距；沈阳经济区既要在新型工业化道路方面提供可供选择之路径，还要增强东北地区创新能力建设，加快东北振兴步伐。另外，国家综合配套改革试验区范围扩大之势，将促进更多的地区参与制度创新，这对加快中西部地区发展也是重大的利好条件。如，上海浦东新区、天津滨海新区只是市域的一部分，重庆市和成都市就扩大到整个市域，武汉都市圈、长株潭城市群和沈阳经济区都包括几个城市。中西部地区要充分利用这种利好条件，通过合理化城市之间的分工，积极构筑都市圈、城市群和经济区，打造区域共同竞争力，争取形成促进区域协调发展的新局面。

　　综上所述，综合配套改革试验区是在国内外大的宏观背景下，中国深化改革必然的结果。改革的内容具有典型性，改革的区域具有代表性，改革的方式具有多样性，改革的举措具有可行性。部分地区的改革已取得了较好的效果。但正如有些学者指出的，综合配套改革还缺乏强有力的组织保障、制度保障和法律保障等问题，这些都需要在推进综合配套改革过程中逐步予以解决。（作者单位：国家发改委国土开发与地区经济研究所 ）