气候谈判僵局：利益攸关者“出牌”难料

　　全球气候谈判褪去了哥本哈根激情，陷入气候变暖怀疑论，种种对立已变得胶着潜行。偶尔也会有例外的冲突发生──8月2日联合国今年第三轮气候谈判第一天，代表们的走廊话题是2个月前一块写着沙特阿拉伯国名的铭牌。

　　在6月第二轮谈判最后一天，来自两家著名环保组织的三名工作人员，从会场偷走这块沙特铭牌，打碎、扔进卫生间，并拍照留念、流传上网。照片上的标题写着：“感到一点憋屈了吗？”

　　沙特怒了，说这是对国家的侵犯，要求联合国展开调查、并禁止两家NGO参与气候谈判5年；但立场鲜明的众多环保组织早就指责说，沙特一再为了自身石油利益而千方百计阻挠谈判。事实上，沙特至今未就减排做出任何承诺。

　　“铭牌事件”最后以8月2日两家NGO的道歉和三名相关人员受处告终。松了口气的谈判代表们重入会议轨道却发现，分歧依旧如影随形。

　　8月3日的会场上，部分缔约方希望重谈会议机制问题，部分又希望直接进入LCA主席文本的逐段讨论；发达国家很高兴看到法律事务联络工作组开始运行，而发展中国家则显得更加谨慎，绝不希望有取代《京都议定书》的“B计划”。一位G77/中国的谈判代表说：“我们依旧坚持议定书第二承诺期。”

　　从谈判进程上看，在坎昆面前联合国就只剩下10月在中国的一轮会议。然而，摆在谈判面前的却是一系列纠葛难处：美国放弃在今年通过气候立法、欧盟无力充当气候谈判领导者、“伞形”国家整体欠缺推动力、中东产油国消极对待减排承诺，技术上双轨制谈判维持艰难、法律约束力问题施压发展中国家、全球减排空间分配分歧上升，资金支持和技术转移未见落实。

　　8月6日，联合国今年第三次气候变化谈判闭幕。经过一周磋商，本次会议中公约和议定书两个特设工作组均形成了新的谈判文本。这样，10月份在中国天津举行的第四次谈判将进入逐条谈判阶段，以便为年底在墨西哥坎昆举行的大会做充分准备。

　　但有一打理由可以让人看淡坎昆。甚至将达成新的减排协议的期望，从2011年南非会议推后至2012年韩国会议。《京都议定书》第一承诺期将在这一年结束。联合国气候谈判从1994年开始，现在进入第16年的墨西哥坎昆倒计时。

　　坎昆！这个全年晴天超过240天的小岛上，会有多少奇迹发生、或者不发生？“基础四国”、欧盟和美国等主要利益攸关者，有着不出牌、或者出牌的多种可能性。

　　外交部原气候变化谈判特别代表于庆泰8月6日对本报记者表达他的个人判断说：“墨西哥会议将会相对平和与务实。各方期望值的降低，对开展合作是有利的。”

　　他预计，发达国家可能调整对发展中国家施压的做法，转而注重合作。尽管分歧已然存在，但国际社会还会寻求“最低限度的共识”，谋求合作的基础。

　　而NGO们在刚刚结束的波恩会议上已经做出更加务实的预期：坎昆会议的成果应是一个“平衡、雄心和可达到的坎昆一揽子政策”（Balanced, Ambitious, Achievable），由坎昆会议进行“授权”（mandate），在南非会议上实现”公平、雄心和法律协议“（Fair, Ambitious，Binding deal）。

　　1、“基础四国”出牌预期：提出自己的全球减排方案

　　现在到了发展中国家向发达国家施压的时刻。只要稍微激进的NGO都希望“基础四国”不仅需要站稳自己的脚跟，还需在质疑和批评发达国家全球减排的决心以外，针对敏感议题提出自己的主张。

　　这些敏感议题包括：发展中国家温室气体排放峰值，2050年长期减排目标，全球升温和浓度控制目标，协议的法律约束性等。但是无疑四国需从寻求“最低限度的共识”开始。

　　事实上，“基础四国”对此并非毫无准备和动作。早在哥本哈根会议倒数第二天，国家发改委气候司司长苏伟就曾在中国代表团办公室对本报记者说：“我们（中国）还有很多牌没有打”。

　　而7月26日在巴西里约热内卢结束的第四次“基础四国”部长级会议上，四国首次公开磋商发展中国家排放峰值问题。在发展中国家看来，排放峰值问题涉及到国际排放空间的分配，其本质是发展权的争夺。这对能源供给还主要依靠煤炭的中国来说尤为突出。

　　中国科学院副院长丁仲礼也在哥本哈根会议期间召开新闻发布会说，根据中科院的研究，如果按照IPCC、G8（八国集团）或OECD（经合组织）的减排方案，中国到2020年就没有任何排放空间了。比如IPCC建议到2050年，全球要在1990年基础上减排50%，发达国家减排其中的80%以上。

　　而据环保组织WWF（世界自然基金会）的计算结论，由于发展中国家在2020至2030年的总体排放还将上升，如果按照上述方案，留给发展中国家的排放空间确实不够。 “发展中国家需要提出自己的全球减排方案。”WWF气候变化应对计划主任杨富强对本报说，“我们认为发达国家要减排95%以上，甚至是负数。”

　　杨富强表示，可以要求发达国家减得更多，也可以要求减排义务需按照人均累积碳排放进行计算，最后通过谈判找出两大阵营的共识。“如果不和发达国家谈这些议题，可能很容易孤立自己。”

　　虽然四国暂未在里约会议上就此问题达成一致，但是会议声明表示“希望在10月的北京会议上继续讨论此议题”。

　　对此，杨富强评论称，“这可以看出，对于什么是气候谈判中最大的问题，发展中国家、尤其是基础四国，已经意识到（在国际谈判中）要有自己的发言权。”

　　“基础四国”中的南非和巴西，由于承诺了有条件的绝对减排目标，事实上等于明确了排放峰值。南非2025年后排放到顶，趋于平稳并开始下降，巴西2020年排放到顶，并开始下降。

　　中国和印度则使用相对减排的碳强度目标，并未宣布排放峰值。但是有机构研究预测，中国的排放峰值可能出现在2030-2035年。

　　国家发改委能源所此前所做中国2050年碳排放情景的研究说，理论上以2005年为基准年，若按照低碳情景进入2035年后，中国碳排放量基本保持稳定并略有下降；而按照强化低碳情景，二氧化碳排放量在2030年之后开始明显下降，2050年下降48%。

　　环保组织绿色和平气候与能源项目主任李雁对本报说，“基础四国”要在2050年长期减排目标上达成高度一致是不容易的。若暂且不谈巴西、南非与中、印的承诺差别，单单印度也可能比中国还要保守。

　　2、美国角色拐点：以行政减排代替气候立法

　　在美国国内复杂的政治氛围下，气候法案遭到国会抛弃几乎早就注定；而目前美国若不放弃减排承诺，只有依靠行政减排来履行UNFCCC缔约方的减排义务。

　　显然，美国能否成为“最低限度的共识”的一员，前景不容乐观。“目前美国依然没有兑现《哥本哈根协议》承诺的迹象。”李雁称。

　　8月2日，新任UNFCCC执行秘书克里斯蒂安娜·菲格雷斯(Christiana Figueres)表示，“美国通过气候立法或是国内监管来实现减排，这是美国国内政策。我们希望美国在国际上能以"负责任"的态度应对气候变化。”

　　7月23日，美国参议院多数派领袖亨利·里德（Harry Reid）无奈地宣布，由于无法凑够必要的60票，参议院暂停运作了近一年的气候立法。美国本届国会到明年1月止，这意味着在经过中期选举后的新国会中，气候法案将重新来过。

　　而此前，总统奥巴马已承诺美国2020年中期减排目标17%，2050年长期减排目标83%。至此，美国减排只能退而求其次，依靠《清洁空气法》进行行政减排。

　　美国1987年通过的《清洁空气法案》已经明确了美国的气候政策，指定EPA监管温室气体排放；由EPA设定全国的减排额，并由各州分别承担；要求州及各地政府对交通、航空等行业进行排放监管。

　　美国环境智库WRI（世界资源研究所）在7月最新的研究报告中称，美国可以依靠《清洁空气法案》原始条款来采取减排措施，力争达到承诺目标。

　　WRI报告《在美国减少温室气体排放：利用现有的联邦行政权力和州行动》分析了现有的州和地区性减排计划，以及联邦机构在9个行业的排放限制法规。分析发现，现有的监管工具能够有效减排，如果加之“强有力”的努力，美国可以在2016年就实现17%的减排目标。

　　但是行政减排并不完美。比如《清洁空气法案》缺乏碳抵消和交易机制内容，且管辖范围仅限于电力等行业，并非囊括所有。

　　“如果要顺利达到目标，我们既需要EPA，也需要气候立法。”WRI气候和能源项目负责人詹妮弗·摩根（Jennifer Morgan）7月22日对本报记者表示。

　　行政减排和立法减排区别较大。WRI研究表明，如果按照“强有力”的行政减排情景，美国的排放峰值约接近2015年，之后排放下降幅度并不大。如果按照17%和83%的立法目标，美国排放峰值约在2012年，且之后下降明显。

　　“依据《清洁空气法案》，奥巴马完全有权力来监管温室气体排放，以及签署有效力的国际协议。”（美国）法务总监凯尔·艾什（Kyle Ash）对本报记者表示。

　　如此，美国政府即可先绕开国会、单独行事。但这样做，也同时会给奥巴马带来巨大的政治风险。因为按美国内法律，如果美国政府要签署国际条约，需在参议院得到三分之二票数即67票。这对民主党也是“不可能完成的任务”。

　　如果美国依靠现有联邦法律和州政府的行动，到2020年相对2005年减排是14%。WWF杨富强表示，“这就相当于回到1990年的排放水平，什么都没有减。” 3、欧盟悬念：离承诺30%减排目标有多远？

　　虽然欧盟委员会早在5月就证明了将中期减排目标从20%提升至30%的可行性，但是提升新目标的可能还是个巨大悬念。

　　“这是一个有条件的、至今尚未松口的假设承诺。”李雁对本报表示，欧盟事实上是希望用提升目标的可能性，来撬动其他国家做出“可比较”的减排承诺。但是哥本哈根会议的失败，证明此路不通。

　　8月6日，外交部于庆泰对本报记者表示：“我们（中方）已批评过他们了。欧盟能做30%（的减排目标），却只提20%，留出10%来做讨价还价的工具，这表明了欧洲在气候变化问题上言行不一，实际上是不负责任的态度。”

　　欧盟委员会5月26日发布的报告显示，欧盟将2020年温室气体整体减排目标从20%无条件提升到30%是可行的。而实现新目标的挑战是，额外总成本预计约为330亿欧元。报告称，提升欧盟减排目标不但比原先预期的成本更低，而且能够创造千百万新的就业机会，有利于欧盟的经济发展。

　　虽然提升目标可行，但是欧盟需付出一定的代。而代价是否接受、是否成为共识，目前仍是未知数。而德国和法国等部分欧盟成员国，以及欧洲工商业联合会已对此表示反对。

　　其实，报告并没有避讳实现新目标的挑战。该报告表示，如果欧盟将减排承诺提高到30%，到2020年总成本预计约为810亿欧元，即GDP的0.54%。其中，相比20%，提高到30%的额外总成本为330亿欧元，即GDP的0.2%。若与2008年初实施的气候与能源一揽子政策相比，实现新目标的额外成本为110亿欧元。

　　但是欧盟环境委员会主席赫泽高也说，金融和经济危机使得欧盟实现减排20%这一目标的成本降低约三分之一，即每年700亿欧元降至480亿欧元。

　　然而，在金融危机尚未退去、欧洲主权债务危机又接连浮现的今天，增加减排成本投入面临的困难也是显而易见。比如英国2010-2011财政年度开支削减计划中，能源与气候变化部的预算即被削减了8500万英镑，此举造成低碳建筑计划资金被取消。

　　“欧洲要从目前的经济形势中恢复过来还需要一段时间。因此到了坎昆会议，发达国家对发展中国家资金援助问题，会比哥本哈根会议时更难。”北京大学国际关系学院教授、气候政治专家张海滨对本报记者称。

　　张海滨表示，即便目标提高到30%也是个相对低值。IPCC建议的是25%-40%。而发展中国家认为应该提到40%。

　　不过现在，欧盟借提升目标试图占领低碳经济高地的论调已然明显。赫泽高就强调说，金融和经济危机也加速了各国向低碳经济转型的步伐，面对来自美国和中国等竞争对手的挑战，欧盟要维持自己在低碳经济领域的优势地位，就必须向前迈进，将欧盟建成全球最环境友好的经济体符合欧盟自身利益。

　　“目前欧盟的想法可能已经转变：如果提升目标能有助于欧盟赢得低碳经济竞争，欧盟很可能这么做。”李雁称。

　　即便是提高到30%，欧盟的减排机制仍旧存在关键缺陷。

　　“无论是20%还是30%，欧盟至今未说明基于成员国境内自身减排的比例。”杨富强表示，NGO希望欧盟能自身完成其中的40%，而不是依赖国际市场的碳信用额来抵消国内减排。