重庆户改破冰：千万农民进城路线图

　　本报记者 邓全伦 发自重庆

　　重庆肉贩陈刚一辈子都没想到，他也能出一把名，照片被登上重庆市内各大报纸—8月1日，他成为重庆市实施户籍制度改革启动后转户进城的第一人。

　　45岁的陈刚，原是合川区龙市镇龙头村农民，上世纪80年代初就到重庆主城区务工经商,一家人租住在渝中区大坪一栋民房里；2007年，搬进在渝中区煤建新村买下的一套100余平方米的住房。此后他多次试图将户口迁往重庆市主城区，却被告知因学历不够大专水平等原因，无法迁入。

　　这次陈刚顺利迁户的背景是，重庆这个中国西部最大的城市，开始大力推进堪称中国当代最大规模的户籍制度改革。按照计划，今明两年内，该市338万农村人口将转为城镇居民。

　　重庆正在成为全国城镇户籍准入条件最宽松的城市之一。

　　千万转户计划

　　重庆号称“农村直辖市”。1997年直辖时，该市总人口3000万中，农村人口高达2440万，城镇人口则不到两成。

　　“直辖以来，我市户籍人口城市化率从19.5%上升到29%，而常住人口城镇化率从31%上升到了51.6%；两者差距从11.5个百分点扩大到22.6个百分点。”重庆市发改委主任、户籍制度改革办副主任杨庆育表示，这组数据反映出重庆城乡二元构架并未实现本质性的转变，它阻碍了城乡一体化和现代化进程，必须尽快加以改革和破解。

　　2007年，重庆成为全国城乡统筹配套改革试验区，改革重点之一就是加快推进户籍配套制度改革，让更多农村人口转为城市居民。事实上，重庆户籍改革工作早在今年1月6日就已上路，开始相关数据采集，制定《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》，以及建立土地、住房、社保、教育、卫生等方面的配套机制。

　　7月12日，重庆市政府审议并原则通过了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》、《重庆市户籍制度改革配套方案》。7月28日，重庆召开全市户籍改革工作会议，正式启动户改。

　　根据规划，重庆户改分为两个阶段进行：第一阶段是2010年至2011年，将有条件的农民工及新生代登记为城镇居民，解决户籍历史遗留问题，新增城镇居民338万人；第二阶段是2012年到2020年，通过系统的制度设计，建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生等保障机制，进一步放宽城镇入户条件，力争每年转移80万—90万人，新增城镇居民700万人，全市非农户籍人口比重提升至60%。

　　“届时，重庆主城区集聚城镇居民1000万人，区县城集聚城镇居民600万人，小城镇集聚城镇居民300万人。”重庆市市长黄奇帆说。

　　首批转户的338万农村人口，由两类人构成：第一类是有条件的农民工和新生代，约294.1万人，其中包括农村籍的大中专学生和农村退役士兵；第二类是农转非人员，属于历史遗留问题，有44.7万人。

　　但转户并非人人皆可。要想进入主城，仍存在一定门槛，申请人必须符合下列任意一个条件：在主城区务工经商五年以上，或购买成套商品住房，投资兴办实业，三年累计纳税10万元或一年纳税5万元以上。进入31个区县城市，进一步放开落户条件：务工经商三年以上，三年累计纳税5万元或一年纳税2万元以上。

　　创新退地过渡体系

　　杨庆育称，本次重庆市在户籍改革时，并没有像国内其他省市那样“就户籍改户籍”，而是进行了一些创新和突破。

　　比如在户籍准入条件方面：重庆首次允许租房落户；放宽了购房入户条件和投资兴办实业入户条件，购房入户取消了房屋面积和文化程度的限制，投资入户的纳税额度降低了50%；对夫妻投靠、年老投靠分别取消了结婚时间和年龄限制。

　　在杨庆育看来，通过上述制度设计，重庆将成为全国城镇户籍准入条件最宽松的城市之一，有利于加快推进城市化的进程。

　　创新和突破还表现在，重庆的户改还进行了全面系统的制度设计。在户籍准入条件上分级放开的同时，配套设计了社保、住房、就业、教育、卫生等10个方面的政策，形成了系统的配套制度体系。这有利于城乡制度之间的有效衔接，保证农民转户的平稳过渡。

　　重庆在土地制度设计上，实现了有偿退地，与现行无偿退地的转户政策相比，转户吸引力更大。考虑到保障农民利益和城镇的承受能力，重庆设计了一个退地过渡体系，概括而言，就是3年过渡、3项保留、5项纳入。这是重庆户改的重大创新。

　　3年过渡，是指允许转户的农村居民，在最长3年内继续保留宅基地和承包地的使用权及收益权。

　　3项保留，是保留林地使用权，不要求退出；在一定时期内继续执行原户籍地生育政策；在农民自愿退出承包地经营权之前，享受各项补贴。

　　5项纳入，则是指农民转户后，其就业、社保、住房、教育、医疗均纳入城镇保障体系。在教育方面，转户农民工子女接受义务教育，按照就近入学原则，改变现在农民工子女只能在指定学校就读的状况。

　　这和我国现有户籍制度捆绑了各种福利不同。重庆市市长黄奇帆对新的制度曾打过形象比喻：城镇户口捆绑了养老、医疗、教育、住房、就业“五件衣服”，农村户口则捆绑了宅基地、林地、承包地“三件衣服”。

　　他认为农民进城落户，关键问题绝不仅仅是转一个户口本的问题，更重要的是解决他们的社保体系，“让他们进可以在城市落地生根，退可以返回农村从头再来，最大程度地解决农民进城的后顾之忧。”

　　灵活处理农民进城后的土地权益转换问题，本是户籍改革的重要内容。学者党国英评价称，重庆在这方面走在了全国前列。

　　“让农民有尊严地进城”

　　“重庆推动户籍改革，是恰逢其时。”中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉表示，中国已普遍出现了劳动力短缺、劳动力成本上涨的现象，传统的经济增长模式受到挑战。

　　户改可以通过把农民和农民工转化为市民，提高公共服务特别是社会保护的覆盖率，扩大就业参与率，改善收入分配，进而达到扩大消费需求，把经济发展方式引向内需驱动的轨道。

　　但具体到特定地区，政府的户改动机又不尽相同。“沿海发达地区可能更多的是为解决劳动力供给问题，而重庆目前劳动力短缺问题并不突出。”在蔡昉看来，重庆发展瓶颈在用地，“因此，把户籍制度改革与土地问题联系起来，是重庆的特色，更是其改革动机。”

　　目前，重庆可用建设用地仅9000多平方公里，基本已用完，今后几年，随着社会发展，需新增2000多平方公里土地。另一个现实却是，重庆近年来增加了大量的城市常住人口，但很多人依然保持农民身份，造成了耕地闲置、宅基地废弃、大量土地资源被浪费。

　　对此，黄奇帆在一次会议上称，1000万农民进城落户，三五年后会逐渐退出250余万亩宅基地。重庆为此将产生250余万亩地票（用地指标），大大缓解城市建设用地的紧张。

　　黄奇帆透露，仅第一阶段让330多万农民转为市民，享受与市民同等同权，政府就需出资1000亿元。但在重庆市政府看来，这是值得的。

　　按照一亩地票15万—20万的价格将产生超过3000亿的收益，这足够支付给转户农民的退地补偿，在一定程度抵偿户籍制度改革需政府投入的高额成本。

　　“农民进城不是要住在城里，而是要生活在城里，生活的关键是就业岗位。”中国人民大学公共管理学院院长董克用对重庆户改提出了自己的忧虑：如何解决千万进城落户农民的就业问题？

　　对此，重庆市发改委副主任、户籍制度改革协调组组长徐强表示：前两年转户的300多万农民，大部分是已在城市里工作、生活多年的农民及新生代农民工，不会对城市产生新岗位形成压力。真正的压力将始于2012年，“从2012年至2020年，重庆确实需要通过经济发展来提供新就业岗位。”

　　还有众多专家提出质疑：十年千万农民进城，这个速度会不会太激进？捆绑在户籍背后的社保、住房等基础保障能否跟上？

　　“如太过激进，就会走上巴西、阿根廷、墨西哥等拉美国家的老路，产生大量城市贫民窟。”中国社科院农村发展研究所研究员李伯祥提醒，这些国家一次性把农民在农村的权利都剥夺了，“这种剥夺依靠市场，对社会的冲击尚小。我们现在的转户是政府主导，这种后遗症可能会更大，必须要小心。”

　　徐强作出回应：重庆户改定出的指标和时间表，速度并不算快，我们已经在基础设施、公共服务等多方面做好了准备。

　　“重庆将规划建设115所中小学校，以满足城市人口增加后对教育的需求。除此之外，重庆将依靠经济发展、政府决策权威以及制度上的优越性，通过促进就业、提供公租房、提高农民工社保标准等途径，避免城市贫民窟的出现。”徐强说。