分税制催生土地财政依赖 民间呼吁制度改革

　　“史上最严房地产调控政策”满4个月之际，北京、上海等房地产标杆城市并没有迎来房价的明显下降，却发生了沸沸扬扬的“上书门”事件。

　　事件的起因是有媒体报道中房协副会长朱中一在海南博鳌的一个会议上透露，中房协已多次“上书”国务院，建议暂缓出台新的紧缩性房地产调控政策，理由就是这一轮调控很可能导致经济增速下滑和地方土地财政收入的减少。虽然事后朱中一出面澄清，称被媒体误读，但这次事件无疑将地方政府的土地财政依赖症又一次暴露在了众目睽睽之下。

　　事实上，在历次房地产调控中，房价总是越调控越上涨，其中地方政府的“暧昧”是一个重要的原因。

　　近日，大连万达集团股份有限公司董事长王健林撰文指出，高房价的根本原因是现行不合理的财税制度。他表示，在现有的分税制体制下，地方政府只能从税收中分得不到20%的收益，土地财政因此成为地方政府的主要生财之道。

　　王健林指出，只有下决心改革现行财税制度，才能从根本上扭转地方政府对土地财政的依赖，只有真正解决了土地财政的问题才能解决高地价，进而才有可能从根本上解决高房价。

　　事实上，高层领导早已注意到分税制改革对地方财政造成的负面影响。《华夏时报》记者在采访中也获悉，关于理顺中央和地方政府财力与事权的研究方案也正在制订之中，但短期内对分税制本身进行改革却不太可能，地方政府在相当长一段时间内，还将继续依赖土地财政。

　　绕不过的土地财政

　　进入2010年第三季度，此轮楼市调控已经进入深度博弈期。中国房地产及住宅研究会副会长顾云昌透露，现在很多场合，专家和官员们对楼市调控继续从紧还是从松争论不休。

　　此时，地方政府的表现无疑成为影响调控走向的因素。有分析认为房地产调控政策能否继续严格执行，很大程度上取决于地方政府土地财政资金链的情况。如果地方政府先于开发商资金链断裂，则地方政府很可能会私自放宽对房地产的限制性政策。

　　从部分城市上半年的土地出让收入来看，地方财政并不乐观。北京上半年土地出让收入达到650亿元，同比2009年缩水了四成，同期上海土地出让金也下降了四成，杭州上半年土地出让收入仅完成252亿元，仅相当于去年同期的1/4。

　　纵观这些城市过去的财政状况，土地出让金的大幅下降显然是城市发展的不能承受之重。

　　以上海为例，今年该市的财政预算中，土地使用权出让金收入将达到900亿元的历史新高，这些钱的用途已经做了明确的规定。预算内的土地收入减少，地方政府能否继续执行严厉的土地调控政策成为未知数。

　　土地收入下降的同时，经济增速下滑的担心已经开始蔓延。以北京为例，6月当月固定资产投资环比下降了8.1%，综合房屋价格环比下降了0.4%，房价指标显然远远赶不上固定资产投资下降的速度。

　　经济增速下滑之际，房地产调控可能放松的消息则不胫而走。虽然真真假假难以分辨，但不得不注意的是，以往的房地产调控曾多次以保经济增长的名义而放松。

　　分税制惹得祸？

　　土地财政每每成为房地产调控绕不开的羁绊，甚至被看做高房价的“元凶”。近来，社会舆论更是将高房价的矛头由前几年的指向开发商转而指向地方政府。但财政部财科所所长贾康指出，土地财政的真正根源还是因为制度缺失，土地财政不能全怪地方政府。

　　王健林则更直接地表示，高房价的根本原因是现行不合理的财税制度，地方政府对土地财政的依赖事实上是被“逼上梁山”。

　　1994年采取配套改革之后，由于省以下体制过渡不顺，引出的是财权的中心上移，事权的中心下移。财权和事权的不统一，为分税制埋下了与生俱来的缺陷。

　　分税制以来，中央财政收入在全国财政收入中的占比不断提高，由1993年的22%提升到52.4%。但是各级财政的事权并没有随之变化，这样地方财政困难基本上成为必然。

　　王健林指出，在这种制度下，增值税中央拿走75%，省级拿走10%左右；所得税中央拿走60%，省级分20%左右，市、区、县各级政府即使下最大的力气发展产业，也只能从税收中分得不到20%的收益。

　　发展房地产业对于地方政府而言则大不相同。发展房地产，卖地的收入基本上全部归地方政府所有。在这样的情况下，地方政府热衷土地财政的选择则更加容易理解。

　　改革进程缓慢

　　事实上，分税制改革造成的弊端也已经引起有关方面的重视。2007年开始，高层正式提出按照“财力与事权相匹配”的原则来完善财政体制，有关“理顺中央和地方财力和事权”的表述在发改委转发国务院的改革发展规划中，2008和2009年连续两年出现。

　　本报记者了解到，有关分税制改革和理顺中央和地方财力和事权的相关课题，发改委宏观经济研究院和财政部财政科学研究所分别在做各自的研究方案。

　　2008年两会过后，有消息显示有关部门已经根据财力和事权相匹配的原则做出了一份初步方案。在这份方案中，地方税费征收的权力将不再扩大，而在确定地方事权之后，地方的财力不足，将通过中央转移支付加以解决。

　　此前，本报记者曾经获悉，有关财税体制改革的方案会以现有财税体制小修小补的形式出台，不涉及分税制，主要是缓解地方财政困难，建立县级财政的最低保障制度。

　　此后，这两则消息均没有得到证实，有关财力和事权和分税制改革之类的表述也没有出现在今年的体制改革工作意见中。不过有关专家接受记者采访时表示，现在的思路仍是按照财力和事权相匹配。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君接受本记者采访时表示，现在分税制改革的进展并不理想。虽然按照财力和事权相匹配的原则，中央财政加大了转移支付力度，但是更多的仍然是专项转移支付，这一部分中央拨款只能专款专用，并不能解决地方财政的困难局面。而且很多专项拨款需要地方配套资金，又不是地方真正需要的项目，并没做到财力和事权真正的匹配。这一背景下，地方上要干自己的事，仍需要寻找自己的财力，因此地方发展依赖土地财政的局面仍然得不到改变。